Экспертное заключение на закон "О внесении изменений в статью 15 ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и на закон "О внесении изменений в статью 13.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях"

Электронная версия

Экспертное заключение

на принятые Государственной Думой закон

«О внесении изменений в статью 15³ Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»

и на закон «О внесении изменений в статью 13.15 Кодекса

Российской Федерации об административных правонарушениях»

Предметом настоящего экспертного заключения являются федеральные законы (проекты № 606593-7 и 606595-7), принятые Государственной Думой в третьем чтении 7 марта 2019 года и представленные на рассмотрение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Федеральный закон «О внесении изменений в статью 15³ Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (проект № 606593-7) предусматривает ограничение доступа к соответствующим информационным ресурсам в случае распространения «заведомо недостоверной общественно значимой информации, распространяемой под видом достоверных сведений, которая создает угрозу жизни и здоровью граждан, массового нарушения общественного порядка, общественной безопасности, прекращения функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, наступления тяжких последствий».

Федеральный закон «О внесении изменений в статью 13.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (проект № 606595-7) предусматривает значительные штрафы за распространение такой информации в соответствии с добавляемой частями 9-11 ст. 13.15 КоАП.

Ознакомившись с принятыми Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации федеральными законами, Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее - Совет), руководствуясь подпунктом «д» пункта 4 Положения о Совете, утвержденного указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2011 г. № 120,  констатирует следующее.

1. Между двумя этими взаимосвязанными законами есть существенное отличие: наказание по ст. 13.15 КоАП налагается за распространение заведомо недостоверной информации, а внесудебная блокировка информационного ресурса производится просто по факту недостоверности информации, вне зависимости от умысла распространителя. В данном случае налицо не просто несогласованность юридических формулировок, но подразумеваемая презумпция наличия у контрольно-надзорных государственных органов – Роскомнадзора и прокуратуры - знания абсолютной истины. Однако, как известно из философии, истина всегда относительна, а следовательно, то, что сегодня представляется несоответствующим действительности, назавтра может оказаться соответствующим, или наоборот.

Достаточно вспомнить первоначальные официальные сообщения о количестве заложников в школе № 1 в Беслане. Исходя из логики анализируемого закона о внесении изменений в статью 15³ Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», прокуратуре следовало наложить запрет на распространение именно этой, официальной информации, поскольку она была недостоверной.    

2. Согласно анализируемому закону «О внесении изменений в статью 15³ Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», информация должна удаляться средством массовой информации «незамедлительно» по получении уведомления от Роскомнадзора. Владельцы сайтов или страниц в социальных сетях, не являющиеся зарегистрированными средствами массовой информации, такого уведомления не получают и вообще не имеют шанса удалить недостоверную информацию добровольно, что означает их фактическую дискриминацию.

3. Использование термина «незамедлительно» означает, что малейшее промедление с удалением информации, вызванное, например, техническими причинами, обеденным или ночным перерывом, может привести к блокировке информационного ресурса. Причем, если сайт данного средства массовой информации основан на протоколе https, что сейчас широко распространено, блокировка будет технически возможна только для всего сайта.

4. Анализ обоих законов позволяет прийти к выводу, что удаление информации не освобождает от административной ответственности по ст. 13.15 КоАП, если протокол о таком правонарушении был составлен до удаления информации.

5. Анализируемый закон «О внесении изменений в статью 13.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» ставит крайне трудную (если, вообще, разрешимую) задачу перед правоприменителем. Формулировка «заведомо недостоверная информация» предполагает, что привлеченное к административной ответственности физическое, должностное или юридическое лицо обладало точным знанием, что распространяемая им информация не соответствует действительности.

По мнению Совета, между понятиями «недостоверная информация» и «информация, не соответствующая действительности», имеется весьма существенное различие. Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации «не соответствующими действительности сведениями являются утверждения о фактах или событиях, которые не имели места в реальности во время, к которому относятся оспариваемые сведения. Не могут рассматриваться как не соответствующие действительности сведения, содержащиеся в судебных решениях и приговорах, постановлениях органов предварительного следствия и других процессуальных или иных официальных документах, для обжалования и оспаривания которых предусмотрен иной установленный законами судебный порядок (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. № 3. Напротив, недостоверными должны признаваться такие утверждения о фактах и событиях, которые не достойны того, чтобы в верить в их соответствие действительности. Иными словами, категория достоверности информации имеет весьма косвенное отношение к объективной истинности информации и значительно большее – к доверию источнику информации.   

Вот почему вполне вероятна ситуация, когда лицо, привлекаемое к административной ответственности за распространение заведомо недостоверной информации, имело основания верить в то, что распространяемая им информация соответствует действительности, особенно, если точная, всесторонняя и объективная информация отсутствует. Речь может идти о ситуациях стихийных бедствий, техногенных катастроф и в иных случаях, когда точной информационной картины нет даже у компетентных государственных органов. При этом произвольное признание судом факта заведомой недостоверности информации приведет к тому, что суд должен будет вторгаться в такие далекие от права вопросы, как вера и доверие. Это неминуемо приведет к нарушению в подобных делах конституционных прав граждан на свободу получения и распространения информации, на свободу слова, свободу мнений и свободу массовой информации (статья 29 Конституции Российской Федерации).

6. Представляется необходимым отметить трудность в установлении причинно-следственной связи между распространением недостоверной информации  и возникновением угроз жизни и здоровью граждан, а равно массовым нарушением общественного порядка, общественной безопасности, прекращением функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, если такие события произойдут или возникнет угроза их возникновения. При этом без ответа остается вопрос о том, каким образом будет устанавливаться наличие угрозы наступления перечисленных в законе общественно опасных последствий.

7. Практика применения статьи 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – ЕКПЧ) не допускает ограничения права на свободу выражения мнения исключительно по мотиву недостоверности распространяемой информации. В постановлении от 6 сентября 2005 г. по делу «Салов против Украины» Европейский Суд по правам человека указал, что «статья 10 Конвенции сама по себе не запрещает дискуссию или распространение информации, даже если есть серьезные подозрения, что эта информация не является правдивой» (параграф 113).

8. Действующее законодательство, в частности статья 51 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее — Закон о СМИ) устанавливает запрет для журналистов на использование прав журналиста «в целях сокрытия или фальсификации общественно значимых сведений, распространения слухов под видом достоверных сообщений». Эта норма распространяется, разумеется, и на журналистов сетевых изданий, зарегистрированных в качестве СМИ. Но эту норму следует рассматривать в контексте других норм Закона о СМИ, дающих журналисту право искать, собирать и получать информацию, обращаться к должностным лицам и проверять предоставленную ими информацию, работать на территориях, доступ к которым ограничен, и в то же время возлагающих на журналиста обязанность проверять распространяемую им информацию. У лица, не являющегося журналистом, возможностей для проверки информации гораздо меньше.

При этом ответственность за распространение слухов под видом достоверных сообщений предусмотрена кодексами профессиональной этики, нормами актов профессиональных журналистских ассоциаций.

9. Размер штрафов для юридических лиц, то есть – применительно к такому закону – для средств массовой информации, предлагаются от 400 тысяч до 1 млн. рублей для повторного правонарушения, даже без наступления тяжких последствий, что для многих российских СМИ равнозначно разорению, так как вероятность ошибки в новостях довольно велика.

В то же время механизм блокировки, использование которого предусмотрено законом о внесении изменений в статью 15³ Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», ставит в уязвимое положение в первую очередь российские ресурсы и компании. Как показывает опыт блокировки сети LinkedIn, иностранная компания может без особых проблем отказаться от работы в российском сегменте Интернета. Для российской компании блокировка приводит к угрозе ее ликвидации. Дискриминация российских компаний и сетевых ресурсов по сравнению с иностранными снижает конкурентоспособность отечественной экономики и препятствует росту высокотехнологичного сектора. Тем самым, анализируемые законы прямо противоречат стратегии Президента Российской Федерации В.В. Путина на снижение административной нагрузки на компании и создание в России элементов «цифровой экономики».

10. Вне зависимости от степени достоверности распространяемой информации, в случаях, если имеют место публичные призывы к противоправным действиям, либо если распространение данной информации запрещено нормами других законов, такие действия могут квалифицироваться по соответствующим статьям Уголовного кодекса Российской Федерации (статья 280 «Публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности», статья 205.2 «Публичные призывы к осуществлению террористической деятельности, публичное оправдание терроризма или пропаганда терроризма», часть 3 статьи 212 «Массовые беспорядки» и т.д.) и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 20.29 «Производство и распространение экстремистских материалов» и т.д.).

Таким образом, содержащиеся в анализируемом законе нормы об ответственности за распространение недостоверной информации представляются избыточными. Кроме того, они создают основу для произвольного преследования граждан и организаций.

11. Как показывает практика, оптимальным способом противодействия распространению недостоверной информации (так называемых «фейковых новостей») по общественно значимым темам является оперативное предоставление обществу официальными органами власти максимально полной информации, а также наличие независимых экспертных мнений.

Совет полагает, что российское гражданское общество демонстрирует в настоящее время уже достаточно высокий уровень информационной компетентности и способность разобраться в качестве аргументов в ходе открытой и свободной дискуссии. Принятие управленческих решений без должного общественного обсуждения лишь повысит социальную нестабильность в обществе.

12. Ссылка в пояснительной записке к законопроекту № 606593-7 на разработанную Европейской комиссией «общеевропейскую стратегию противодействия онлайн-дезинформации» некорректна. Меры, предложенные Европейской комиссией, не имеют ничего общего с принудительными мерами, содержащимися в анализируемых законах. Конкретные меры, которые закреплены в финальном коммюнике Европейской комиссии от 5 декабря 2018 г., носят исключительно позитивный характер: они не связаны с установлением ответственности или применением иных разновидностей государственного принуждения, а направлены на обеспечение прозрачности источников информации и ее разнообразия, включая поддержку высококачественной журналистики и повышение медийной грамотности граждан.

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека рекомендует Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отклонить проанализированные законы (законопроекты  № 606593-7 и 606595-7) в представленном виде и направить их на доработку в рамках Согласительной комиссии.

Настоящее Экспертное заключение подготовлено Постоянной комиссией по свободе информации и правам журналистов и одобрено Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека путем заочного голосования «11» марта 2019 года.

Председатель Совета          М. Федотов