Экспертное заключение Совета на пакет антитеррористических законопроектов Озерова и Яровой

Электронная версия

ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Совета при Президенте Российской Федерации

по развитию гражданского общества и правам человека

на Федеральные законы от 6 июля 2016 г.: № 375-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности» и № 374-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности»

Настоящее заключение подготовлено Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее – Совет) в соответствии с подпунктом «д» пункта 4 и подлежит рассмотрению в соответствии с пунктом 13 Положения о Совете, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2011 г. № 120. Фактическим основанием для подготовки настоящего экспертного заключения стал тот факт, что предложение о необходимости отмены названных законов, известных как «пакет Яровой», набрало более 100 тысяч подписей на сайте «Российской общественной инициативы».

Проекты названных Федеральных законов, принятые по инициативе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации И.А. Яровой и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации В.А. Озерова в целях совершенствования правового регулирования в сфере противодействия терроризму, при их рассмотрении Государственной Думой ФС РФ в первом чтении также являлись предметом экспертного заключения Совета. В нем указывалось, что Совет, разделяя озабоченность наличием существенных угроз национальной безопасности со стороны международного терроризма, считает принципиально важным, чтобы для усиления борьбы с терроризмом и экстремизмом использовались только действительно адекватные правовые средства, исключающие необоснованное ограничение прав и свобод человека и гражданина.

Исходя из основополагающих положений Конституции Российской Федерации, доктринальных позиций конституционного, уголовного, уголовно-процессуального, административного и информационного права, результатов существующих криминологических исследований и  сложившейся правоприменительной практики, Совет в своем заключении указал на необходимость отказаться от противоречивших им предложений названных законопроектов.

Замечания Совета частично были учтены. Вместе с тем в окончательном варианте законов появились и некоторые новые положения, вызывающие критику и требующие корректировки.

Коллективная петиция граждан против данного пакета законов подтверждает выраженную в заключении Совета экспертную оценку и подчеркивает необходимость несостоявшегося ранее широкого общественного обсуждения возможных законодательных мер по противодействию терроризму и обеспечению общественной безопасности - с привлечением представителей гражданского общества и бизнеса.

Переходя к постатейным замечаниям, Совет обращает внимание на следующие положения рассматриваемых федеральных законов.

- В Федеральном законе от 6 июля 2016 г. № 375-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации»:

1. Часть 1 статьи 1 закона расширила территориальный принцип действия Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) в отношении преступлений, совершенных за пределами Российской Федерации. Помимо закрепленной в действующей ст. 12 УК РФ возможности его применения в отношении россиян и постоянно проживающих в России лиц без гражданства, а также иностранцев и лиц без гражданства, постоянно не проживающих в России и совершивших преступление против Российской Федерации вне ее пределов, предусмотрено привлечение к уголовной ответственности по УК РФ иностранцев и лиц без гражданства в случаях, когда это допускается не только международным договором, но и «иным документом международного характера, содержащим обязательства, признаваемые Российской Федерацией в сфере отношений, регулируемых настоящим Кодексом».

Неопределенность данного указания не позволяет установить круг таких документов, что не соответствует требованию точности уголовно-правового закона и допускает произвольное распространение уголовно-правовой юрисдикции Российской Федерации на совершенные за ее пределами деяния.

Это чрезмерно расширяет территориальное действие уголовного закона, создаёт риски нарушения Российской Федерацией своих международных обязательств и не соответствует универсальному конституционному и международно-правовому принципу привлечения к уголовной ответственности только на основе закона или международного договора.

Такой подход, противоречащий запрету произвольного привлечения к уголовной ответственности, не имеет никаких объективных оснований и не соответствует заявляемым внешнеполитическим целям и интересам страны.

2. Часть 19 статьи 1 закона ввела в УК РФ новую статью 205-6 «Несообщение о преступлении».

Установление уголовной ответственности за несообщение о преступлении фактически означает криминализацию бездействия. Но бездействие может быть уголовно-наказуемо только в случае, если на лицо возлагается юридическая обязанность действовать, лицо знает об этой обязанности и способно её выполнить. В российском праве нет юридической обязанности доносить о преступлении, эта обязанность имеет лишь моральный характер, и новая статья 205-6 в УК РФ единственная норма, криминализирующая нарушение моральной обязанности. Даже близкая к этому по содержанию ответственность за оставление лица в опасности согласно ст. 125 УК РФ предполагает, как минимум, предшествующее опасное недозволительное поведение виновного, который был обязан оказать помощь или сам поставил потерпевшего в опасное для жизни и здоровья состояние.

Ответственность за несообщение в уполномоченные органы власти о достоверно известном готовящемся или совершенном преступлении не имеет в своей основе четко определенные признаки состава преступления с точки зрения ни его объективной, ни субъективной стороны. Не ясно, почему и как лицо должно определять надлежащий орган для сообщения; нельзя описать, а, значит, и определить, когда признается достоверно известным готовящееся или совершенное преступление, какой должна быть степень достоверности, чтобы обязанность сообщить считалась невыполненной. Это создает широкие возможности для произвола и злоупотреблений при привлечении к ответственности. Кроме того не учитывается, что прежнее применение аналогичной нормы УК РСФСР 1960 года характеризовалось осуждением за недоносительство в основном только близких родственников, что, исходя из примечания к ст. 205.6, основанного на ст. 51 Конституции РФ, исключается. Введение ответственности за несообщение о преступлении нельзя признать ни социально обоснованным, ни эффективным, ни отвечающим требованию к определенности уголовного закона.

3. Часть 2 статьи 1 закона предусматривает расширение установленного в части второй статьи 20 УК РФ круга преступлений, ответственность за которые наступает с 14-летнего возраста, включая в него такие деяния террористической направленности как несообщение о преступлении (новая ст. 205.6 УК РФ) и участие в незаконных вооруженных формированиях (ст. 208 УК РФ).

Законодатель считал, что он ликвидирует имеющийся законодательный пробел и что, как указывалось в пояснительной записке к проекту, уголовный закон должен исходить из объективно возможного полного осознания несовершеннолетним с 14-летнего возраста особой общественной опасности таких деяний.

Такая позиция не соответствует действительности, не согласуется с существующими криминологическими и уголовно-правовыми исследованиями и статистикой и, более того, не учитывает существовавшие и ранее достаточные возможности преследования за тяжкие преступления с14-летнего возраста.

Несовершеннолетние в возрасте от 14 до 16 лет, если они участвовали в подготовке и совершении террористического акта, по ранее действовавшему закону тоже несли уголовную ответственность как за террористический акт, так и за связанные с ним тяжкие последствия, представляющие собой такие самостоятельные составы преступлений, как убийство, умышленное причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью, умышленное уничтожение или повреждение имущества, ответственность за которые наступает именно с 14 лет.

Помимо привлечения к ответственности за указанные тяжкие и средней тяжести деяния законодатель, предусматривая прежде в отношении других деяний террористической направленности уголовную ответственность не с 14, а с 16 лет, учитывал неспособность осознания несовершеннолетним с более раннего возраста в полной мере смысла и значения террористических установок, для чего требуется определенный уровень правосознания, чтобы, например, оценить свои действия как участие в террористическом сообществе, если, конечно, несовершеннолетнему не вменяются другие тяжкие деяния, ответственность за которые может и должна наступать с более раннего возраста.

Ужесточение ответственности и наказания за преступления террористической направленности путем снижения возраста наступления ответственности за такие деяния для несовершеннолетних в большинстве ситуаций лишено значимого смысла. Согласно положениям главы 14 УК РФ об особенностях назначения наказания несовершеннолетним, в любом случае в качестве максимально возможного для них наказания не допускается более 10 лет лишения свободы, что и сейчас применимо, например, в рамках других статей УК РФ о тяжких преступлениях.

Расширение круга преступлений террористической направленности, ответственность за которые наступает с 14 лет, не обусловлено и реальной практикой, свидетельствующей о сокращении таких преступлений: с 2013 по 2015 год за совершение террористического акта, повлекшего смерть двух и более лиц, число осужденных снизилось с почти двух десятков до четырех человек, за пособничество терроризму было осуждено только трое, а за организацию террористического акта – ни одного. Нет каких-либо оснований для снижения до 14 лет возраста уголовной ответственности, по крайней мере, за два последние из вышеназванных составов преступления.

4. Не обосновано повышение низших, и, тем более, максимальных пределов наказания по многим составам преступлений (ст. ст. 205, 205.2, 205.5, 208, 282, 282.1, 282.2, 282.3 УК РФ). Правоприменительная практика и при прежнем регулировании свидетельствовала о том, что обвинение почти никогда не просит суд, а суды, как правило, не назначают меры наказания, близкие к максимальному. Это подтверждается статистическими и социологическими исследованиями.

5. Часть 21 статьи 1 закона, дополнившая ст. 212 УК РФ (о массовых беспорядках) частью 1.1 вызывает недоумение: введенный ею новый состав устанавливает ответственность за «склонение, вербовку или иное вовлечение лица в совершение действий, предусмотренных частью первой настоящей статьи», т.е. отсылает к ч. 1 ст. 212 об ответственности за «организацию массовых беспорядков» или «подготовку лица для организации таких массовых беспорядков или участия в них». Но «склонение, вербовка и вовлечение», вообще трудно различимые по своей сути, во всяком случае, охватываются - как формы соучастия в преступлении - статьями Общей части УК РФ и не требуют специальной криминализации в Особенной его части. А вовлечение лиц, которые организуют беспорядки, т.е. обычно являются их инициаторами, в организацию этих беспорядков как предмет уголовно-правового запрета новой части статьи 212 УК РФ по сути является надуманным и явно свидетельствует о дефектной законодательной технике.

6. В ст. 322.1 УК РФ, касающейся организации незаконной миграции, из санкции исключены все виды наказания, кроме лишения свободы. Такое ужесточение санкции не обосновано, и от него следует отказаться.

7. Частью 27 статьи 1 закона в УК РФ введена статья 361 «Акт международного терроризма».

Дополнение УК РФ составом об акте международного терроризма полностью дублирует ст. 205 УК РФ, взятую в единстве с ч. 3 ст. 12 УК РФ. Перечисленные в ст. 361 действия, составляющие объективную сторону данного преступления, полностью охватываются диспозицией ст. 205 УК РФ, включающей посягательства на интересы Российской Федерации её граждан, в том числе за границей, на основании реального принципа действия уголовного закона в пространстве.

Согласно ч. 3 ст. 12 УК РФ «иностранные граждане и лица без гражданства, не проживающие постоянно в Российской Федерации, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации, подлежат уголовной ответственности по настоящему Кодексу в случаях, если преступление направлено против интересов Российской Федерации либо гражданина Российской Федерации или постоянно проживающего в Российской Федерации лица без гражданства…». В случае совершения этого же деяния гражданином Российской Федерации или лицом без гражданства, постоянно проживающим в Российской Федерации, действует общая норма ч. 1 ст. 12 УК РФ.

Введенное законом дублирование уголовно-правовых составов не имеет разумных оснований и порождает противоречивую практику.

8. Частью 5 статьи 2 закона внесены изменения в ч. 5 ст. 165 Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее - УПК РФ) - продлен с 24 часов до трех суток срок уведомления следователем или дознавателем судьи и прокурора, дающих санкцию на производство следственных действий, если ввиду безотлагательности этих действий такая санкция предварительно не была получена.

Данная норма УПК РФ действует универсально при расследовании любых преступлений и имеет целью обеспечение судебного контроля и прокурорского надзора за законностью указанных действий органов расследования, ограничивающих конституционные права граждан на охрану достоинства личности, личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни и жилища.

Нельзя рассматривать такое увеличение указанных сроков по всем делам как оправданное необходимостью дополнительных мер противодействия терроризму. Но этим существенно ослабляются имеющиеся гарантии конституционных прав граждан в ходе уголовного судопроизводства, осложнена проверка судом законности проведенного следственного действия. Тем более, что судебное подтверждение его незаконности влечет признание недопустимыми всех полученных при этом доказательств, как это предусмотрено ч. 3 ст. 165 УПК РФ.

Увеличение срока уведомления суда и прокурора о несанкционированных ими следственных действиях является прямым нарушением ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, запрещающей принятие законов, умаляющих или отменяющих права и свободы человека и гражданина, достигнутый уровень гарантий которых не может снижаться, а ограничения, допустимые по федеральному закону, не могут преследовать цель избежать судебного контроля за соблюдением прав и свобод.

- В Федеральном законе № 374-ФЗ « О внесении изменений в ФЗ «О противодействии терроризму» и отдельные законодательные акты РФ в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности».

9. Введены непомерные и опасные для общества требования к провайдерам телефонной и электронной коммуникации в части хранения данных о коммуникациях граждан с установлением административной ответственности (поправки в законы «О связи», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», в КоАП). Хранение всего объема данных о коммуникациях граждан, а в течение полугода – и самого содержания этих коммуникаций, может быть использовано при расследовании не только преступлений террористической направленности, но и любых других дел, то есть это нововведение представляет собой беспрецедентное покушение на неприкосновенность личной жизни граждан. Нельзя признать, что установленный полугодичный срок хранения названных данных может мотивировать оперативность в расследовании преступлений террористической направленности. Но вместе с тем другие отрицательные последствия таких длительных сроков значительны.

Хранение таких огромных массивов данных чрезмерно дорого, и эти расходы лягут, в конечном счете, на плечи потребителей услуг связи и интернета, то есть всех граждан России. Кроме того, хранение таких объемов данных силами многочисленных провайдеров неизбежно будет приводить к «утечке» этих данных на «черный рынок», что создаст большую угрозу и отдельным гражданам, и общественной безопасности. Государство, со своей стороны, установив такое нормативное требование, не приняло никаких мер по уменьшению финансовой нагрузки на провайдеров и операторов связи. Представляется, что в данной ситуации государство должно взять на себя значительную долю расходов по реализации данного требования закона.

Принятое в этой части регулирование, влекущее ограничения многих конституционных прав, не является соразмерным, адекватным по отношению к возможной его эффективности в качестве меры по противодействию терроризму и обеспечению общественной безопасности.

10. Перед вторым чтением в «антитеррористический пакет» были внесены принципиальные дополнения, меняющие, по сути, концепцию законопроектов, но это не было процедурно должным образом оговорено (как требуется согласно п.1 ч.1 ст.122 Регламента Государственной Думы ФС РФ). Оба обширных законопроекта с многочисленными поправками были приняты одновременно во втором и третьем чтениях, причем последний вариант, также с весьма существенными поправками, раздавался уже прямо перед началом голосования. Ни о каком серьезном обсуждении в такой ситуации говорить невозможно. Именно таким образом в действующих законах появились новые неприемлемые положения.

В частности, был добавлен целый комплекс поправок (в закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» и в КоАП РФ), касающихся регулирования миссионерской деятельности.

Во-первых, не приведено никакого обоснования того, как именно это регулирование связано с задачами «антитеррористического пакета». Предположительно могла иметься в виду защита от религиозной проповеди, оправдывающей террористическую или экстремистскую деятельность. Возможно, в этой сфере требуются некоторые корректировки нормативной базы, но определенно не такие, как были приняты, так как они создают неоправданные и чрезмерные ограничения для реализации свободы совести верующими всех религий и религиозных направлений. И как показывает практика, к ответственности привлекают вовсе не участников опасных группировок, а преимущественно участников мирных и зарегистрированных протестантских организаций.

Во-вторых, определение миссионерской деятельности и некоторые элементы предлагаемого регулирования явно покушаются на фундаментальную норму закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», согласно которой государство не вмешивается во внутренние установления религиозных объединений.

В-третьих, принятые второпях поправки во многих отношениях производят впечатление нечетких и чреватых произвольным правоприменением, даже в самом определении миссионерской деятельности. Непонятно, как в рамках административной процедуры может быть установлено, велся ли тот или иной разговор «в целях вовлечения» в религиозное объединение или просто был мировоззренческой дискуссией. Уже имеющаяся практика правоприменения подтвердила, что к административной ответственности произвольно привлекаются люди, явно не совершившие никакого общественно опасного деяния.

Следует заметить, что поправки, касающиеся регулирования миссионерской деятельности, предлагались все годы существованиях нынешнего закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», в том числе и в 2016 году, и неизменно отвергались и Правительством, и палатами Федерального Собрания РФ как непроработанные и покушающиеся на конституционные гарантии свободы совести. «Протаскивание» такого типа поправок фактически без обсуждения в рамках «антитеррористического пакета» демонстративно игнорирует эту многократно выраженную позицию и Правительства, и палат Федерального Собрания РФ.

Представляется, что вся часть законов, направленных на противодействие терроризму, касающаяся миссионерской деятельности, должна быть выделена из принятого регулирования, поскольку она требует разработки заново в качестве предмета самостоятельной законопроектной работы при условии, если Правительство РФ сочтет это необходимым.

Настоящее экспертное заключение утверждено Советом путем заочного голосования «7» февраля 2017 года.

Председатель Совета             М. Федотов