Совет при Президенте Российской Федерации
по развитию гражданского общества и правам человека

Научно-консультативное заключение постоянной комиссии по прецендентным делам по вопросам привлечением к уголовной ответственности председателя правления Фонда "Женщины Дона" Череватенко В.И. по ст. 330.1 УК РФ от 18 Июля 2016
Электронная версия

В практике работы Постоянной комиссии по прецедентным делам Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека возник ряд вопросов, в связи с привлечением к уголовной ответственности Председателя правления Фонда «Женщины Дона» Череватенко В.И. по ст. 330.1 УК РФ - злостное уклонение от исполнения обязанностей, определенных законодательством Российской Федерации о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента:

1. Насколько соответствует конституционно-правовым требованиям определенности правовой нормы диспозиция ст. 330.1 УК РФ - злостное уклонение от исполнения обязанностей, определенных законодательством Российской Федерации о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента?

2. Позволяет ли сформулированная уголовно-правовая претензия в отношении Череватенко В.И. реализовать право знать, в чем ее обвиняют, и защищаться от предъявленного обвинения (п. «а» § 3 ст. 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод)?

Изучив представленный для анализа документ (постановление о возбуждении уголовного дела), а также высказанные по этому поводу позиции в научной литературе, считаю возможным дать по указанным вопросам следующее заключение:

1. Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию демократическим правовым государством, в котором высшей ценностью являются человек, его права и свободы, а основополагающей конституционной обязанностью государства - признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, которые могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статьи 1 и 2; статья 55, часть 3), предъявляет тем самым особые требования к качеству законов, опосредующих взаимоотношения граждан с публичной властью, применения содержащихся в них нормативных положений и исполнения вынесенных на их основе судебных и иных правоприменительных решений.

Важнейшим требованием качества законов является их определенность.

Конституционный Суд РФ многократно отмечал, что « …неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к нарушению принципов равенства и верховенства закона; поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации» ( см. Постановления КС РФ от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 5 июля 2001 года № 11-П, от 6 апреля 2004 года № 7-П, от 20.12.2011 № 29-П).

В решениях Конституционного Суда РФ подчеркивается конституционно-правовой характер требования определенности правовой нормы: «Правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года № 1-П).

Учитывая тяжесть последствий ошибочного и произвольного применения уголовно - правовых норм, общие принципы права предъявляют к ним особенно жесткие требования определенности и конкретности содержания, предельной ясности и полноты описания признаков преступления, наличия четких критериев для определения запрещенного деяния, которые должны быть доступны пониманию, отчетливо сознаваться субъектом преступления и исключать любое иное, тем более расширительное, толкование правоприменительной практикой.

Состав преступления, предусмотренного ст. 330.1 УК РФ включает в себя следующую объективную сторону: злостное уклонение от исполнения обязанностей по представлению документов, необходимых для включения в предусмотренный пунктом 10 статьи 13.1 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

Необходимо отметить, что еще на этапе обсуждения законопроекта о криминализации данного деяния, Верховный Суд РФ указывал на явные недостатки этой диспозиции: «С учетом принципа формальной определенности закона проектная статья 330.1 УК РФ, по нашему мнению, требует доработки, поскольку в ней не конкретизирован перечень обязанностей, за злостное уклонение от выполнения которых устанавливается ответственность, а также не предусмотрено наступление общественно опасных последствий в качестве признака, отличающего уголовное деяние от административного правонарушения.

Относительно признака "злостность", предусмотренного диспозицией проектной статьи, необходимо отметить его оценочный характер. Отсутствие законодательно закрепленного определения злостности может стать причиной трудностей у правоприменителя при оценке объективной стороны рассматриваемого деяния и степени его общественной опасности» [1].

Однако указанные Верховным Судом РФ неточности, как это видно из диспозиции нормы, устранены законодателем не были, термин «злостность» конкретизирован не был.

В литературе высказываются совершенно различающиеся подходы к определению «злостности».

Ряд авторов признаком «злостности» предлагали признавать тот факт, что организация продолжает функционировать после приостановления деятельности в связи с непредставлением заявления о включении в реестр2( это положение утратило силу).

Предлагается признавать критериями «злостности» истечение срока подачи соответствующих документов в министерство, наличие реальной возможности представить такие документы, а также факты поведения, свидетельствующие о нежелании выполнить свои обязательства [3]. Другие авторы считают, что признак «злостности» существует в случае неоднократно предъявлявшихся требований в адрес некоммерческой организации [4]. Третьи, считают ключевым фактором – систематичность этих «бездействий», применительно к одной и той же организации [5].

О.В. Соколова, например, полагает, что обязательным проявлением «злостности» является предшествующее привлечение должностного лица некоммерческой организации к административной ответственности за нарушение ст. 19.34 КоАП РФ ("Нарушение порядка деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента"): «Например, выявив факты осуществления некоммерческой организацией функций иностранного агента, Министерство юстиции РФ по результатам своей проверки или по представлению прокуратуры включает ее в соответствующий реестр. В данном случае может быть поставлен вопрос о привлечении ответственного лица некоммерческой организации к административной ответственности по ст. 19.34 КоАП РФ ("Нарушение порядка деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента") за осуществление функций иностранного агента без подачи заявления в уполномоченные органы о включении в реестр. Руководитель организации, зная о данном решении и не оспорив его в суде, уклоняется от исполнения своих обязанностей и, например, не представляет ежеквартально (с момента регистрации в данном статусе) сведения о финансировании, раз в полгода - отчет и прочие документы к установленному сроку, не ведет раздельный учет доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках поступлений от иностранных источников, и доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках иных поступлений. При умышленном совершении таких действий впервые (например, непредставление ежеквартальных сведений о финансировании) виновное лицо должно быть привлечено к административной ответственности - по ст. 19.7.5.-2 КоАП РФ. При повторном нарушении (например, в случае умышленного непредставления отчета о деятельности через полгода и ежеквартальных сведений о финансировании) усматривается признак систематичности действий, а потому лицо должно подлежать уголовной ответственности по ст. 330.1 УК РФ в связи с установлением злостности уклонения от исполнения обязанностей по представлению документов для их включения в реестр» [6].

Таким образом, в научной литературе нет единства в понимании этого оценочного понятия. Вряд ли такое «единство» возникнет и в судебной практике.

Между тем, именно от содержания понятия «злостное» зависит отграничение административно наказуемого правонарушения от преступного поведения.

Согласно ст. 19.7.5-2 КоАП РФ («Непредставление сведений некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента») административной ответственности подлежит ответственное лицо, если оно не представляет или представляет несвоевременно в государственный орган (должностному лицу) сведения (информацию), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим государственным органом (должностным лицом) его законной деятельности, либо представляет такие сведения (информацию) в неполном объеме или в искаженном виде. Законодатель указывает также, что эти действия не должны содержать признаков уголовно наказуемого деяния, которые как раз и определяются содержанием термина «злостности».

На наш взгляд, отсутствие нормативно определенных признаков «злостности» в дефиниции ст. 330.1 УК РФ, позволяет сделать вывод о несоответствии этой нормы конституционно-правовому требованию правовой определенности, затрудняет ее отграничение от состава административного правонарушения.

В содержании объективной стороны ст. 330.1 УК РФ есть еще один аспект, свидетельствующий о неопределенности этой правовой нормы.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 27 мая 2003 года по делу о проверке конституционности положения статьи 199 УК Российской Федерации, оценка степени определенности содержащихся в законе понятий должна осуществляться исходя не только из самого текста закона, используемых в нем формулировок, но и из их места в системе нормативных предписаний.

Диспозиция статьи ст. 330.1 УК РФ является отсылочной, определяемой содержанием норм, закрепленных в Федеральном законе от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Для раскрытия понятия «некоммерческая организация, выполняющая функции иностранного агента» необходимо обратиться к п. 6 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ. Статус иностранного агента может получить та некоммерческая организация, которая 1) участвует в политической деятельности; 2) получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников; 3) участвуя в организации и проведении политических акций, имеет цель воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также формирования общественного мнения в указанных целях. При определении статуса иностранного агента обязательное значение имеют все три признака.

При этом, к политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества.

В литературе многократно отмечался неопределенный характер таких понятий как: «политическая деятельность», «участие в политической акции», «воздействие на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики», «формировании общественного мнения в указанных целях». Смысл этих терминов в законопроекте не раскрыт, что приведет к определению их содержания правоприменителями.

В научной литературе эти дефиниции толкуются совершенно по-разному.

По мнению А.А. Кашина, политической акцией может быть любое мероприятие, «…как публичное, так и непубличное, мотивы проведения которого связаны с изменением декларируемых в законах или иных нормативных и ненормативных актах целей и задач либо с изменением или отменой конкретных мер, направленных на их достижение. При этом предложение дополнительных мер, высказывание поддержки действующим мерам, совпадающим с декларируемыми целями (т.е. направлениями политики), не придают мероприятию характера политической акции. Приниматься во внимание должна и форма, и цель акции.

Например, веломарафон в поддержку передачи Курильских островов Японии является спортивным мероприятием по содержанию, но политической акцией по смыслу. Пикет «За развитие велоспорта!» по форме от политической акции не отличается, но при этом целей, которые Закон N 7-ФЗ считает политическими, не преследует» [7].

В судебной практике в качестве деятельности политического характера признавались: организация финальной международной сессии проекта «Пересмотр социальной политики на постсоветском пространстве», публикация монографии "Критический анализ социальной политики на постсоветском пространстве", а также размещение информации о реализации своих проектов на собственном интернет-сайте.

Президент РФ не раз выражал озабоченность указанным законом в связи с тем, что он содержит очень широкое и неясное определение политической деятельности.

Неопределенность содержания базовых понятий, содержащихся в указанных нормативных актах, косвенно была признана и Конституционным Судом РФ.

В п. 3.1. Постановления Конституционного Суд РФ от 8 апреля 2014 г. № 10-П была сделана попытка конкретизировать указанные неопределенные понятия: «По смыслу положений пункта 6 статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях", обязательный признак некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, - участие в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации; такой деятельностью - независимо от целей и задач, указанных в учредительных документах некоммерческой организации, - является, по буквальному смыслу этих законоположений, участие (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях. Следовательно, их отсутствие исключает отнесение некоммерческой организации к выполняющим функции иностранного агента, даже если организуемые (проводимые) с ее участием акции объективно были сопряжены с критикой решений государственных органов либо вызвали в общественном мнении негативные оценки проводимой ими государственной политики. Кроме того, такие цели должны быть присущи деятельности непосредственно некоммерческой организации, но не отдельных ее членов, а потому их участие в политических акциях в личном качестве по собственной инициативе, тем более вопреки решениям данной некоммерческой организации (ее руководящих органов или должностных лиц), также исключает применение к ней пункта 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» [8].

Однако, эта попытка, по мнению ряда ученых, привела к еще большей неопределенности в понимании указанной терминологии.

Таким образом, отсутствие четких, нормативно определенных признаков указанных правовых понятий в Федеральном законе от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» свидетельствует о правовой неопределенности ст. 330.1 УК РФ.

2. Европейский Суд многократно отмечал, что «по уголовным делам точное и полное уведомление об обвинениях, вменяемых обвиняемому, и юридическая квалификация, которую суд мог выдвинуть против него, являются существенными условиями справедливого судебного разбирательства». (CommEDH, Chichlian et Ekindjian, Avis, 65). При этом Европейский Суд подчеркивал: «Уведомление, предусмотренное в статье 6 п. 3 должно касаться одновременно реальных фактов, вменяемых обвиняемому и которые лежат в основе его обвинения, и их юридической квалификации». (CommEDH, Chichlian et Ekindjian, Avis, 50).

В решениях Европейского Суда подчеркивается особая роль содержания обвинительного заключения в реализации права обвиняемого знать, в чем он обвиняется: «Обвинительное заключение играет решающую роль в уголовных преследованиях: начиная с уведомления лицо, привлеченное к участию в деле, является официально уведомленным о юридическом и фактическом основании обвинения, сформулированного против него» (Kamasinski, 79).

Представляется, что возбуждение в отношении лица уголовного дела по статье УК РФ, не соответствующей правовой определенности, создают реальную угрозу нарушения указанного права подозреваемого и обвиняемого, гарантированного п. «а» § 3 ст. 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

 

Эксперт Постоянной комиссии по прецедентным делам Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, кандидат юридических наук

Насонов С.А.


1 Официальный отзыв Верховного Суда РФ на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента", вносимый в Государственную Думу депутатом Государственной Думы И.А. Яровой. Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=102766-6 (дата обращения: 21.07.2014).

2 Уголовное право Российской Федерации: Общая и Особенная части: Учебник / Под ред. А.И. Чучаева. М.:, Инфра-М, 2013.

3 Там же.

4 Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. В.М. Лебедев. 13-е издание, переработанное и дополненное. М.: Юрайт, 2013.

5 Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: научно-практический (постатейный) / Под ред. С.В. Дьякова, Н.Г. Кадникова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2013.

6 Соколова О.В. Злостное уклонение от исполнения обязанностей, определенных законодательством Российской Федерации о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента. "Уголовное право", 2014, N 6.

7 Кашин А.А. Статус иностранного агента // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2012. N 21. С. 21.

8 Постановление Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2014 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях", части шестой статьи 29 Федерального закона "Об общественных объединениях" и части 1 статьи 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, фонда "Костромской центр поддержки общественных инициатив", граждан Л.Г. Кузьминой, С.М. Смиренского и В.П. Юкечева" // Российская газета. 2014. 18 апреля.

 

© 1993-2016 Совет при Президенте Российской Федерации 
по развитию гражданского общества и правам человека

Ошибка в тексте? Выдели её и нажми:
ctrl + enter

 

Предыдущая версия сайта