В ходе работы члены Совета осмотрели особо охраняемые природные территории и объекты культурного наследия Ставропольского края, посетили социальные и промышленные объекты, жилые дома с благоустроенной и неблагоустроенной городской средой в городах Ставрополь, Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Лермонтов, Минеральные Воды, Невинномысск, Пятигорск, селах Александровское и Горнозаводское.

Общее

17-20 марта 2019 г. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека провел 33-е выездное заседание в Ставропольском крае на тему «Участие гражданского общества в формировании и реализации градостроительной политики».

В ходе работы члены Совета осмотрели особо охраняемые природные территории и объекты культурного наследия Ставропольского края, посетили социальные и промышленные объекты, жилые дома с благоустроенной и неблагоустроенной городской средой в городах Ставрополь, Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Лермонтов, Минеральные Воды, Невинномысск, Пятигорск, селах Александровское и Горнозаводское.

В рамках выездного заседания были организованы «круглые столы» по вопросам сохранения архитектурного наследия, соблюдения экологических прав граждан при реализации градостроительной политики, поддержки некоммерческих организаций, гражданского участия в противодействии коррупции в сфере градостроительства. В связи с неблагоприятной эпидемиологической обстановкой в усеченном формате был проведена конференция «Градостроительна политика. Целеполагание. Образ будущего страны», в которой приняли участие представители архитекторского и научного сообщества.

Рекомендации

РЕКОМЕНДАЦИИ

Совета при Президенте Российской Федерации

по развитию гражданского общества и правам человека

по итогам 33-го выездного (141-го) заседания

в Ставропольском крае 17-20 марта 2019 г.

17-20 марта 2019 г. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее – Совет) провел
33-е выездное заседание в Ставропольском крае на тему «Участие гражданского общества в формировании и реализации градостроительной политики».

В ходе работы члены Совета осмотрели особо охраняемые природные территории и объекты культурного наследия Ставропольского края, посетили социальные и промышленные объекты, жилые дома с благоустроенной и неблагоустроенной городской средой в городах Ставрополь, Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Лермонтов, Минеральные Воды, Невинномысск, Пятигорск, селах Александровское и Горнозаводское.

В рамках выездного заседания были организованы «круглые столы» по вопросам сохранения архитектурного наследия, соблюдения экологических прав граждан при реализации градостроительной политики, поддержки некоммерческих организаций, гражданского участия в противодействии коррупции в сфере градостроительства. В связи с неблагоприятной эпидемиологической обстановкой в усеченном формате был проведена конференция «Градостроительна политика. Целеполагание. Образ будущего страны», в которой приняли участие представители архитекторского и научного сообщества.

По итогам выездного заседания Совет принял настоящие Рекомендации.

Раздел I. В части соблюдения экологических прав граждан при реализации градостроительной политики  

1. Проблемы сохранения и развития сети особо охраняемых природных территорий (ООПТ) в Ставропольском крае

Совет отмечает, что развитие сети ООПТ является важным фактором обеспечения экологической безопасности страны, и имеет ключевое значение для реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду. Российская заповедная система выполняет важнейшую роль в сохранении биологического разнообразия и поддержания экологической стабильности многих регионов России. Абсолютное большинство редких и исчезающих видов растений и животных сохранились именно благодаря ООПТ. Расширение мер по сохранению биологического разнообразия, в том числе редких и исчезающих видов растений, животных и других организмов, среды их обитания, а также развитие системы особо охраняемых природных территорий предусмотрено Стратегией экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г., а также Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.».

Территория Ставропольского края характеризуется значительным спектром природных зон и ландшафтов, от водно-болотных угодий Кумо-Манычской впадины, до предгорий Кавказа региона Кавказских минеральных вод. Вместе с тем, Ставропольский край – густонаселенный регион с развитым сельским хозяйством и инфраструктурой, что определяет масштабы антропогенного воздействия на природные экосистемы. В таких условиях система ООПТ играет решающую роль в сохранении ландшафтного и биологического разнообразия, поддержании благоприятной окружающей среды для населения, обеспечении экологической безопасности региона.

В ходе выездного заседания члены Совета и эксперты посетили территорию государственного природного заказника "Бештаугорский", включая территории  памятников природы "Гора Бештау" и "Гора Машук". Вопросы сохранения целостности ООПТ поднимались во время встречи членов Совета с жителями 17 марта 2020 г. в Администрации г.Железноводска и на встрече
18 марта 2020 г. в Пятигорске.

В результате были выявлены следующие проблемы функционирования и развития сети ООПТ, расположенных на территории Ставропольского края.

1.1. ООПТ федерального значения.

1.1.1. Необходимость расширения национального парка "Кисловодский".

В настоящее время федеральная система ООПТ, находящихся в ведении Минприроды России, на территории Ставропольского края представлена национальным парком "Кисловодский", образованным постановлением Правительства РФ от 2 июня 2016 г. № 493 на площади 965,8 га. Ранее распоряжением Правительства РФ от 3 сентября 2015 г. № 1724-р утвержден Комплекс мер, направленных на сохранение и развитие Кисловодского курортного парка, до 2020 года.

Указанный Комплекс содержит пункт 12: «Осуществление комплекса мероприятий по расширению территории Кисловодского курортного парка за счет включения в его состав ряда территорий региона Кавказских Минеральных Вод, представленных наиболее ценными природными комплексами и объектами, имеющими особое экологическое, научное, культурное и эстетическое значение». Речь в нем идет о создании полноценного, кластерного (то есть состоящего из ряда отдельных участков) национального парка на площади, значительно большей, чем парк его нынешних границах, обеспечивающего сохранение ключевых объектов природного наследия региона  Кавказских Минеральных Вод.

По мнению ключевых специалистов в сфере территориальной охраны природы, создание такого кластерного национального парка, охватывающего максимально широкий спектр ландшафтных зон и биогеоценозов, будет гарантом сохранения уникальных природных ресурсов курортного региона Кавказские Минеральные Воды и Ставропольского края в целом. Так, по мнению известного орнитолога В.Масейкина, на сегодняшний день в Кисловодске, наряду с Дагестанским Сарыкумом, сохраняются основные группировки стервятников (Красная книга России), но в Кисловодске она существует практически в городской черте (от 10 до 20 гнездовых пар). Одно из гнезд стервятников уже более сорока лет (по литературным материалам) существовало в городском парке, непосредственно на глазах тысяч отдыхающих. Несколько гнезд стервятников также располагаются в разных участках города.

Наиболее богаты разнообразными пернатыми хищниками и другими интересными объектами дикой природы облесенные склоны хребта Боргустан, прилегающего непосредственно к городской черте Кисловодска. В нишах, в пещерах и на уступах отвесных обрывов Боргустана (в обе стороны от знаменитой памятника природы «Лермонтовское кольцо»), помимо стервятников гнездятся кавказские сапсаны, филины, краснокнижные европейские тювики, змееяды, малые подорлики, а также черные коршуны, канюки, пустельги. Здесь расположен миграционный коридор огромного числа разнообразных видов хищных птиц, гнездящихся в более северных регионах России и в Казахстане. В окрестностях Боргустана также многочисленны шакалы и лисы.

Южнее, в окрестностях другого живописного ущелья реки Березовки, находятся гнездовые колонии белоголовых сипов, гнездовья беркутов и бородачей. Здесь же -  остатки древнейших поселений и остатки крепостной стены древних аланов. В долине Боргустана и Березовки на поверхность местами выходят окаменелости юрского периода, здесь много больших и малых пещер (вход в часть из них намеренно взорвали в ХХ столетии). В пещерах колонии разнообразных видов летучих мышей, в дуплах здешних деревьев встречаются краснокнижные гигантские вечерницы – летучие мыши размером с ястреба перепелятника, способные охотится на птиц. Здесь же встречаются разнообразные виды рептилий – ящериц и змей, включая редкие и малоизученные виды.

Безусловно, эти участки достойны придания им статуса ООПТ федерального значения. К сожалению, до настоящего времени эти планы не реализованы.

1.1.2. Планы строительства дороги Кисловодск - Адлер через территорию Кавказского государственного природного биосферного заповедника (объект Всемирного Наследия "Западный Кавказ")

Власти Ставропольского края совместно с Минкавказразвития России в течение нескольких лет прорабатывают планы строительства дороги Кисловодск - Адлер. Впервые этот вопрос поднимался еще в начале 2000-х годов, однако в 2005 году планы строительства этой дороги получили отрицательное заключения государственной экологической экспертизы в связи с крайней опасностью их реализации для природных комплексов заповедника.

Тем не менее попытки реализовать этот проект продолжаются. Так,  по сообщению на официальном сайте Минкавказразвития России, 15 июня 2018 г. состоялось совещание по этому вопросу. В ходе совещания были рассмотрены два вопроса: трассировка будущей автомобильной дороги и способы реализации проекта[1]. В сообщении не указывается, что путь между Кавказскими Минеральными водами и Сочи проходит через Кавказский биосферный заповедник – объект Всемирного Наследия «Западный Кавказ».

2 июля 2019 г. Губернатор Ставропольского края В.В.Владимиров письмом № 01-19/10329 обратился к Председателю Государственной Думы ФС РФ В.В.Володину с просьбой "оказать содействие в решении вопроса внесения изменений в федеральное законодательство в части разрешения строительства дорог, имеющих межрегиональное значение, в границах особо охраняемых природных территорий". В сентябре 2019 г. Полномочный представитель Президента РФ в СКФО А.А.Матовников, выступая на форуме «Машук», также говорил о проекте связать курорты Кавказских минеральных вод с Черноморским побережьем не только автомобильной, но и железной дорогой[2].

Строительство дороги через Кавказский биосферный заповедник будет являться грубейшим нарушением Конвенции об охране Всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО. Комитет Всемирного Наследия неоднократно принимал решения о недопустимости строительства инфраструктуры на территории объекта всемирного наследия "Западный Кавказ"[3]. Таким образом, реализация планов по строительству указанной дороги  может привести не только к разрушению уникальных природных комплексов, но и к исключению «Западного Кавказа» из Списка Всемирного Наследия.

1.2. ООПТ регионального значения

1.2.1. В части управления ООПТ

В настоящее время особо охраняемые природные территории регионального значения Ставропольского края занимают площадь 106,52 тыс. га (не учитывается площадь 19 памятников природы, которые расположены на территории государственных природных заказников площадью 7,75 тыс. га) и представлены тремя категориями: 40 государственных природных заказников общей площадью 98,57 тыс. га, 65 памятников природы общей площадью 15,6 тыс. га и 1 охраняемой озелененной и лесной территорией краевого значения общей площадью 12,63 га.

Государственный надзор в области охраны и использования указанных ООПТ осуществляет ГКУ «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края», сотрудники которой (егеря) наделены правами государственных инспекторов в области охраны окружающей среды на особо охраняемых природных территориях. В целом, Минприроды края и Дирекция обеспечивают государственный экологический надзор на территориях ООПТ.

Безусловной поддержки заслуживают планы Минприроды края и Дирекции в области развития экологического туризма и просвещения, в частности, по созданию экологического информационного центра на территории Кавказских Минеральных Вод.

Согласно информации, представленной Минприроды края, егерской службой проводятся рейды совместно с госинспекторами министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, МЧС, ветеринарной службой и др., на предмет выявления нарушений природоохранного законодательства на ООПТ. В 2019 году проведено 811 рейдов. За этот период выявлено 153 факта нарушения режима заказников, составлено 153 протокола об административных правонарушениях по статье 8.39 КоАП РФ, из которых 149 протоколов – в отношении физических лиц, 3 – в отношении юридических лиц, 1 – в отношении должностного лица. Наложено административных штрафов на сумму 1 058 300 рублей.

Следует отметить, что инспекторами придается большое значение  профилактической работе, в связи с чем Дирекцией разработан специальный бланк предупреждений о наступлении ответственности за нарушение режима охраны государственных природных заказников. Ежегодно егерским составом выдаётся от 2.5 до 5 тыс. предупреждений. В 2019 году выдано 4829 предупреждений.

В то же время, количество инспекторов представляется недостаточным. Закрепление инспекторов за государственными природными заказниками приведено в таблице.

Так, за ООПТ региона Кавказских минеральных вод отвечает 19 инспекторов. При этом регион в год посещают до 1,5 млн. человек, значительное количество которых в этот период может находиться на ООПТ. Для эффективной работы с таким количеством потенциальных нарушителей имеющегося количества инспекторов недостаточно. Помимо этого, за 6 заказников Терско-Кумской песчаной низменности общей площадью 7640  га отвечают всего 6 инспекторов (по 1 на ООПТ). Ситуация, когда сотрудник дирекции должен работать в одиночку, представляется недопустимой.

1.2.2. В части изменения границ ООПТ

В последнее время Правительством Ставропольского края принято несколько решений по исключению различных участков из границ ООПТ региона Кавказских Минеральных Вод. Так, постановлением Правительства Ставропольского края от 28 июня 2019 г. № 249-п и постановлением Правительства Ставропольского края от 20 января 2020 г. № 38-п изменены границы государственного природного заказника "Бештаугорский", в результате чего из него исключены участки земли, занятые дорогами с прилегающими территориями, предполагаемыми для устройства велотерренкура и инфраструктуры (зоны отдыха, пункты велопроката, точки Wi-Fi, торговые киоски, общественные туалеты, контейнеры для мусора).

Как следует из представленной Минприроды края пояснительной записки, в соответствии с обращением ФКУ «Управление федеральных автомобильных дорог «Кавказ» Федерального дорожного агентства» от 27 ноября 2019 г. была обследована предложенная к исключению из состава заказника территория планируемого объекта: «Реконструкция автомобильной дороги А-157 Минеральные Воды (аэропорт) – Кисловодск. Строительство автомобильной дороги А-157 Минеральные Воды (аэропорт) – Кисловодск на участке км 0+000 – км 30+000, Ставропольский край».

В соответствии с обращением администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края от 16 октября 2019 г. были обследованы предложенные к исключению из состава заказника территории общего пользования, представленные дорогой и терренкуром. По инициативе министерства также были обследованы территории, предоставленные в соответствии с лесным законодательством в аренду для строительства и эксплуатации линейных объектов, а именно подземного минералопровода, обеспечивающего транспортировку минеральной воды со скважины № 79 Западно-Бештаугорского участка Бештаугорского месторождения до территории ООО «Славяновская», а также водопровода, обустройства приемного водокаптажа и монтажа водонакопителей для резервного водообеспечения завода по розливу минеральной воды.

По результатам комплексного экологического обследования и оценки современного состояния вышеуказанных территорий, предлагаемых к исключению из границы заказника, установлено, что состояние обследованных территорий неудовлетворительное. Предлагаемые к исключению территории значительно изменены человеком. На указанных территориях имеются объекты транспортной, инженерной и иных инфраструктур, в связи с чем ведется постоянная антропогенная деятельность, которая привела к утрате особой природоохранной, научной, культурной, эстетической, рекреационной и оздоровительной ценности части территории заказника.

Постановлением Правительства Ставропольского края от 27 января 2020 г. № 34-п из территории памятника природы "Гора Машук" исключены все дороги и площадки под велотерренкур и инфраструктуру. Также при посещении территории установлено, что из памятника природы также исключается территория транспортной развязки на пересечении проспекта Калинина и Бештаугорского шоссе в г. Пятигорск. Как следует из представленной Минприроды края пояснительной записки,  результатам проведенных работ в соответствии с требованиями подп. «3» п. 4.31 Порядка предлагается исключить из состава памятника природы часть территории общей площадью 74,20 га в связи с утратой природными комплексами и объектами особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения, для охраны которых был создан памятник природы.

Такое решение связано с тем, что в настоящее время в территорию памятника природы включены земли общего пользования, такие как дороги, терренкуры, рекреационные объекты города-курорта Пятигорска, которые не изъяты из хозяйственного использования, в связи с чем испытывают значительную антропогенную нагрузку, и не имеют в составе природных объектов, обладающих особой научной, культурной и эстетической ценностью. Вместе с тем, установленный режим особой охраны на территории памятника природы не позволяет осуществлять деятельность по использованию таких территорий и решать актуальные проблемы ремонта, реконструкции, обустройства территорий, включая создание и содержание инфраструктуры, уборку и вывоз мусора, обеспечение безопасности и иные мероприятия, связанные с эксплуатацией указанных территорий.

Постановлением Правительства Ставропольского края от 30 января 2020 г. № 39-п из территории памятника природы "гора Змейка" исключены все дороги и площадки под велотерренкур и инфраструктуру. Как следует из представленной Минприроды края пояснительной записки, в соответствии с предложением администрации Минераловодского городского округа Ставропольского края были обследованы предлагаемые к исключению из состава памятника природы территории общего пользования, представленные дорогами и терренкурами.

По инициативе министерства также были обследованы территории, предоставленные в соответствии с лесным законодательством в аренду для строительства и эксплуатации линейного объекта, а именно прокладки водопровода, обустройства приемного водокаптажа и монтажа водонакопителей для резервного водообеспечения завода по розливу минеральной воды. По результатам комплексного экологического обследования и оценки современного состояния вышеуказанных территорий, предлагаемых к исключению из границы памятника природы, установлено, что обследованные территории представляют собой освоенные территории, которые испытывают значительную антропогенную нагрузку, что привело к утрате особой природоохранной, научной, культурной, эстетической, рекреационной и оздоровительной ценности части территории памятника природы.

Постановлением Правительства Ставропольского края от 30 января 2020 г. № 41-п из территории памятника природы "Гора Бештау" исключаются все дороги и площадки под велотерренкур и инфраструктуру.

По мнению Совета, приведенные решения об изъятии земель из состава заказника и памятников природы противоречат вышестоящим нормативным правовым актам, приведут к серьезной фрагментации и деградации природных комплексов ООПТ и подлежат отмене и по нижеуказанным причинам:

1. Из всех указанных  ООПТ исключаются участки, предполагаемые для устройства велотерренкура. При этом практически все указанные участки являются существующими дорогами, частично асфальтированными. По словам представителей общественности, подтвержденным представителями Минприроды, документация по планировке территории для устройства  велотерренкура предусматривает, что все 75 км его протяженности должны быть асфальтированы, ширина проезжей части должна составлять от 6 до 8 м.

В настоящее время заасфальтирована только часть дорог, предназначенных для устройства велотерренкура (в частности, не асфальтированы бывшие технологические дороги к урановым рудникам на территории памятника природы "Гора Бештау", дорога к ретранслятору на г. Машук на территории памятника природы "Гора Машук"). Ширина существующих дорог не превышает 4 м. При этом из ООПТ изымаются участки, предназначенные для устройства велотерренкура расчетной ширины.

Таким образом, помимо существующих дорог из ООПТ исключены полосы прилегающих земель, шириной до 2 м с каждой стороны, занятых преимущественно лесными насаждениями. Частичный осмотр указанных  территорий показал, что деревья и кустарники растут непосредственно у дороги. Таким образом, устройство велотерренкура потребует вырубки деревьев не только в полосе, исключенной из ООПТ, но и на прилегающей территории. Помимо планируемого велотерренкура из ООПТ изымаются и другие участки, предполагаемые для строительства линейных объектов (водоводы, транспортная развязка).

Увеличение ширины существующих дорог и покрытие их асфальтом (либо реконструкция асфальтового покрытия), строительство других линейных объектов повлечет за собой увеличение количества людей и транспортных средств на дорогах, а значит - фрагментацию мест обитания животных, усиление фактора беспокойства, и, как следствие, причинения вреда природным комплексам ООПТ.

Этот довод подтверждается правовой позицией Верховного Суда РФ, изложенной в Обзоре судебной практики за четвёртый квартал 2011 года, утверждённом Президиумом Верховного Суда РФ 14 марта 2012 г., согласно которой строительство и размещение линейных объектов, а также рубка зелёных насаждений на лесных участках, предназначенных для строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов, невозможны без причинения ущерба особо охраняемой природной территории. Таким образом, изъятие из ООПТ указанных участков и последующее за ним устройство на них велотерренкура повлечет за собой причинение серьезного вреда природным комплексам ООПТ.

Согласно п.1 статьи 24 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. Согласно п.1 статьи 27 указанного Федерального закона на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

Таким образом, изъятие из территории государственного природного заказника "Бештаугорский", памятников природы "Гора Машук", "Гора Змейка", "Гора Бештау" указанных участков и последующее за ним устройство на них велотерренкура противоречит Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях".

2. В соответствии с п. 1 ст. 58 Федерального закона «Об охране окружающей среды», государственные природные заповедники, в том числе государственные природные биосферные заповедники, государственные природные заказники, памятники природы, национальные парки, дендрологические парки, природные парки, ботанические сады и иные особо охраняемые территории, природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, образуют природно-заповедный фонд. Согласно п. 4 указанной статьи, изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Федеральными законами не предусмотрены случаи, при которых возможно изъятие земель природных парков.

В соответствии с п. 6 ст. 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, т.е. с Минприроды России. По имеющейся информации, Минприроды России не согласовало указанные решения Правительства Ставропольского края.

Таким образом, постановления Правительства Ставропольского края от 28 июня 2019г. № 249-п, от 20 января 2020 г. № 38-п, от 30 января 2020 г. № 39-п, от 30 января 2020 г. № 41-п в части изъятия участков из территории  государственного природного заказника "Бештаугорский", памятников природы "Гора Машук", "Гора Змейка", "Гора Бештау" противоречат федеральному законодательству.

3. Исключение дорог из территории ООПТ приведет к существенному ослаблению их охраны. На эти территории не распространяются полномочия должностных лиц, осуществляющих государственный надзор в области охраны и использования ООПТ, в том числе государственных инспекторов в области охраны окружающей среды на ООПТ ГКУ «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края».

Данные должностные лица лишаются возможности эффективно пресекать нарушение режима на ООПТ. Таким образом, исключение дорог из территории ООПТ будет способствовать массовому проникновению нарушителей на территорию ООПТ и увеличению количества нарушений их режима.

Также неоправданным представляется исключение из территории памятника природы "Гора Машук" участков, где проводится форум "Машук" с прилегающей территорией, а также территории бывших лагерей, где самовольно построен Апарт-отель "Затерянный рай у Машука" (проспект Калинина 1к, земельный участок с кадастровым № 26:33:180101:46) и прилегающие незастроенные территории (земельные участки №№ 26:33:180101:2, 26:33:180101:45). Исключение этих территорий из ООПТ создает дополнительную фрагментацию территории и может привести к ухудшению состояния природного объекта.

4. Изъятие земель из ООПТ, расположенных в регионе Кавказских Минеральных Вод, вызывает протесты граждан. Большое количество обращений по данному вопросу поступило в Совет, а также было передано на встрече Совета с общественностью. Постановление Правительства Ставропольск