Совет при Президенте Российской Федерации
по развитию гражданского общества и правам человека

Никитинский Леонид Васильевич
Обозреватель "Новой газеты"

Муравьиный суд/ Кто продвигает идею судебной реформы, кто ей сопротивляется и что из этого выйдет в результате

  • Опубликовано 23 Марта 2018
  • 347 просмотров

В последнее время СМИ с подачи Верховного суда опять заговорили о «судебной реформе»: пленум ВС РФ в 2017 году одобрил два законопроекта, внесенных в Думу 26 января и 7 февраля 2018 года. Январский предполагает создание апелляционных и кассационных судов в округах, не совпадающих с административным делением, он уже принят Думой в первом чтении. Февральский предлагает упрощение судебных процедур по гражданским и административным делам — ​этот проект, напротив, раскритикован экспертами и даже правительством, и в таком виде его, наверное, уже правильнее считать мертворожденным.

Петр Саруханов / «Новая газета». Перейти на сайт художника

Граждане заинтересованы в судебной реформе никак не меньше, чем судьи: по опросам вполне лояльного фонда «Общественное мнение», лишь 32% респондентов оценивают деятельность судов положительно, а 34 — отрицательно. Осенью 2017 года «Левада-центр» по заданию кудринского Комитета гражданских инициатив спросил у 1896 участников и экспертов Общероссийского гражданского форума, что они считают главной целью предполагаемых реформ. На первое место респонденты поставили «демократию, независимый суд, правовое государство», а в ответах на вопрос о приоритетах государственной политики «обеспечение независимости судов» заняло второе место (более трети голосов), немного уступив лишь «формированию понятной стратегии социально-экономического развития».

Многочисленные и различные, хотя во многом и совпадающие, предложения по реформированию судебной системы уже много лет стекаются в три главных центра инициатив: Cовет по развитию гражданского общества и правам человека обобщает предложения правозащитников, адвокатов и ученых; уполномоченный по защите прав предпринимателей собирает предложения юристов и предпринимателей; Институт проблем правоприменения Европейского университета в Санкт-Петербурге (ИПП) проводит в основном социологические исследования судебной системы. На основе этих данных был подготовлен доклад для ЦСР — Центра стратегических разработок Алексея Кудрина.

Существует некое общее (количественно вряд ли измеримое) давление со стороны общества и элит на политическую власть с требованием судебной реформы: на этот вызов и реагирует Верховный суд. Но в нашей «управляемой демократии» законодательная инициатива тоже оказывается амбивалентным инструментом: те субъекты, которым она формально принадлежит, чаще заинтересованы сохранить все, как было, и, напротив, носители настоящей инициативы упираются в этот фильтр, как в стену. А Верховный суд тут действует по принципу «если революцию нельзя остановить, то надо ее возглавить».

Ведомственная наука за средства бюджета в целом поддерживает Верховный суд и связанные с ним «силовые» группы влияния, что не исключает работы ученых в их личном качестве на другие центры. В Верховном суде в соответствии с поручением президента создана некая рабочая группа по судебной реформе, но ее состав и порядок работы для общества непрозрачны. В нее включены представители ЦСР (в результате чего его доклад стал более «реалистичным»), но представителей СПЧ там до последнего времени не было.

Толща судебной системы

Социологические исследования ИПП (группы Вадима Волкова) дают наиболее точное представление о судебной системе. Но с этой точки зрения суд оказывается вовсе не тем, что в более широком дискурсе обсуждается как политические проблемы (например, обвинительный уклон или бюрократизм при рассмотрении гражданских и административных дел и т.д.).

Гражданин, не связанный с судебной системой, судит о ней по образу, в каком судья предстает на телеэкране, — но здесь, как и в прессе, чаще рассказывают об уголовных делах с оттенком «жути», патологии и коррупции или с политическим подтекстом. Между тем в общем объеме дел, рассматриваемых в судах, уголовные занимают лишь 4% (хотя в силу длительности их доля в «судебной нагрузке» существенно выше).

Зато суды ежегодно рассматривают около 16 млн гражданских дел. В рамках 3,6 млн дел по искам налоговых органов к гражданам они удовлетворяются на 98,5% (средняя цена иска 12 тыс. руб.). Еще полмиллиона дел — иски Пенсионного фонда (средняя цена 11 тыс. руб.), которые удовлетворяются в 99% случаев. 2,5 млн дел — иски банков к неисправным заемщикам, тут средняя цена иска достигает 300 тыс. руб., но они также удовлетворяются на 99%. В целом и главным образом за счет перечисленных категорий дел истцы выигрывают в 96 случаях из ста, а ответчики в 99% случаев вообще не появляются в суде.

По уголовным делам две трети приговоров выносятся в упрощенном порядке на основании признания подсудимых без оценки иных доказательств, причем эта доля постоянно растет. Никто (в том числе судьи) не знает, сколько там самооговоров: всю работу за суд уже сделали следственные органы, правдой или неправдой убедившие тогда еще подследственных, что с ними лучше не спорить.

Перед нами совсем иная картина и иные проблемы, чем в телевизоре. Слово «суд» ассоциируется со словом «спор», а тут другое. Если судьи и «состязаются», то только друг с другом: нагрузка на мирового и районного судью в среднем составляет шесть дел в день и более, что исключает даже самую возможность спора, — это конвейер.

На экране иногда появляются «генералы» (тоже, впрочем, не склонные вступать с обществом в дискуссии), но «толщу» судебной системы образуют низовые труженицы — «муравьи правосудия». По данным ИПП, это преимущественно молодые женщины с высокой (около 50%) долей заочного образования. В 2013 году (на дату проведения исследования) среди вновь назначенных судей было уже почти 60% выходцев из аппарата судов (против 19% в 2001 году), и если тенденция продолжится, то к 2020 году 40% судей не будут иметь никакого иного опыта работы, кроме судебного аппарата.

Потерять место судьи легко: например, за несоблюдение сроков рассмотрения дел (которые при таком режиме и невозможно соблюсти) или за отмену решений в вышестоящей инстанции, что заставляет ориентироваться на шаблоны. Чаще всего инициатором наказания (как и поощрения) выступает председатель суда, который, распределяя «нагрузку», всегда может придраться не к одному, так к другому. Между тем главные стимулы тянуть эту лямку — приличная для регионов зарплата, пакет льгот и возможность получить пенсию (пожизненное содержание судьи) в размере 80% оклада по последней должности после 20 лет стажа (с зачетом в него также работы в аппарате суда и в правоохранительных органах).

Потолок карьеры для большинства этих, по сути, чиновников — после многих лет напряженной работы стать зампредседателя райсуда. Чтобы дослужиться до судьи областного суда и тем более заместителя председателя (где начинается уже какая-то другая жизнь), нужны неимоверные усилия. Между тем «нагрузка» не оставляет времени на семью, самообразование (почти все судьи ежедневно или несколько раз в неделю сверхурочно «отписывают» решения), а в общении их ограничивает еще и опасение быть уличенным в «нарушении кодекса судейской этики».

На самом деле о судейской этике тут можно говорить с теми же основаниями, что и, например, об «этике работников ЖКХ». У любой бюрократии может быть только свой внутренний кодекс, и он прост: не раздражай начальство, не высовывайся (работай по шаблону), угождай своим, а от граждан, которые мешают бесперебойной работе «конвейера», по возможности отпихнись.

Но едва ли мы найдем внутри этой пирамиды горячих сторонников реформы: «верхи» и так все устраивает, а «низам» некогда задуматься. «Муравьи» судебной системы, конечно, заслуживают сочувствия, но вряд ли стоит надеяться на ответную эмпатию: им не до нас. Но какой же «общественно полезный продукт» производит этот судебный Левиафан?

«Разгрузка» или перезагрузка?

Предложения, направленные на сокращение «судебной нагрузки», несомненно, отвечают интересам и самих судей, и общества. Однако вопрос в том, с какого боку впрягаться в эту тему.

Инициативы, образующие февральский пакет Верховного суда, как раз об этом. Предлагалось: 1) разрешить судьям не составлять мотивировочную часть решений по гражданским и административным делам; 2) возложить на истцов и ответчиков бремя самостоятельно следить за движением дел; 3) запретить представительство в судах для лиц, не имеющих высшего юридического образования; 4) повысить цену исков, рассматриваемых в упрощенном порядке, со 100 до 500 тыс. рублей, заменяя открытое разбирательство письменным производством без участия сторон (тут все несколько упрощено, так, как я уже писал об этом в «Новой» в № 16 и 21).

Едва пленум Верховного суда сформулировал эти предложения, ученые-юристы составили «коллективное правовое заключение», под которым подписались десятки докторов и кандидатов наук, представляющих разные юридические институты и вузы. Они не оставили от этих предложений камня на камне, причем инициатором беспрецедентного бунта стал внук экс-председателя Конституционного суда В.А. Туманова Дмитрий Туманов. Видимо, «заключение» сыграло определенную роль и в появлении отрицательного отзыва со стороны Минюста.

Между тем разрешить судьям «отписывать» мотивировочную часть решений лишь по требованию сторон предложили другие ученые: из ИПП. Юристы громили инициативу с правовых позиций, а социологи обосновали ее практикой, о которой в общих чертах мы рассказали выше. И такой способ «разгрузки» был бы даже приемлем, и можно было бы обсуждать и другие предложения из этого пакета, если бы… Если бы доверие к судебной системе уже не упало так низко. Его восстановление — даже не цель, а необходимое условие реформы, а инициативы Верховного суда как раз и подозрительны — с точки зрения защиты прав человека.

Между тем в докладе ЦСР были и другие предложения: увеличить пороговые суммы для исков госорганов к гражданам с трех до десяти тысяч рублей, повысить пошлину для юридических лиц и дифференцировать ее в зависимости от судебной инстанции и др. Но эти предложения то ли не понравились Верховному суду, так как стесняли бы возможности госорганов, то ли вообще там не обсуждались.

Предложениями по «разгрузке» Верховный суд оттягивает перезагрузку судебной системы. Раньше или позже она произойдет, но поставит под вопрос сложившиеся отношения судей с другими структурами и центрами власти. Сегодня суд не просто служит, а, пожалуй, прислуживает другим госорганам, и «нагрузка» формируется в первую очередь именно этим пренебрежением интересами общества и граждан.

Привычные 0,2% оправдательных приговоров по делам публичного обвинения и близкое к 95% удовлетворение ходатайств о заключении под стражу говорят о том, что суды твердо защищают интересы «правоохранительных органов». Но есть ли это в то же время и интересы общества и граждан?

Обвинительные заключения по уголовным делам, утверждаемые прокурорами и запихиваемые в суды, часто представляют собой тома макулатуры, «приобщаемые» ради придания делам видимости обоснованности. Протоколы об административных правонарушениях высасываются из пальца, но суды почти неизменно основывают на них свои решения. Бесчисленные экспертизы означают нежелание судей брать на себя риск разбираться в делах по существу. В бумажном море утонула сама функция отправления правосудия. Не ученые, а судьи должны были бы восстать против этой практики. Но если в Верховном суде считают ее «законной», что же тогда роптать на «судебную нагрузку»?

В части гражданских дел суд превратился в фискальный орган, ну еще в агента страховых компаний и банков. Возможно, права злостных неплательщиков и не должны быть всегда защищены, но можно ли сделать вывод, что с КПД, близким к 100%, суды защищают интересы государственных органов? На самом деле и это тоже только видимость: службе судебных приставов удается исполнить менее половины, а в стоимостном выражении — треть этих решений. Вот что представляет собой продукция судов «на выходе».

На самом деле радикально изменить патовую ситуацию может только одно: чтобы госорганы (включая органы обвинения по уголовным и административным делам) снизили нагрузку «на входе» и реже обращались в суды, судьи должны им на порядок чаще отказывать.

Граждане-ответчики не приходят в суды в 99 случаях из ста, потому что им не верят. Но и судьи не должны верить государству и банкам на слово — в суде надо проверять, какие меры были приняты до предъявления иска, учтены ли реальные возможности должников, возможна ли реструктуризация долгов, тем более что в противном случае они все равно будут «взысканы» только по бумагам. СПЧ давно сформулировал предложения по развитию досудебных примирительных процедур и другие, но они требуют настоящей реформы, а не создания ее видимости.

Вопрос о нагрузке на судей действительно теснейшим образом связан с их независимостью. Но здесь любая инициатива упирается в «толщу», взращенную годами бездействия, если не считать действиями поглощение, переваривание и выплевывание в приспособленном к нуждам судей виде любых изменений, как это случилось с мировой юстицией, с присяжными, со «сделкой» и со многим другим.

Инстанции против независимости

Еще один (январский) пакет законодательных инициатив Верховного суда РФ в целом копирует для судов общей юрисдикции (как в уголовном, так и в гражданском и административном процессах) конструкцию, которая в системе арбитражных судов действует с 2003 года, когда здесь были созданы апелляционные суды в округах, не совпадающих с административным делением. СПЧ также предлагал это сделать еще в 2012 году, но тогда его предложение было встречено в штыки.

При существующем сегодня порядке обжалования судебных решений они, как правило, могут пересматриваться лишь в пределах одного и того же региона и часто даже одного и того же суда (в его коллегиях и на президиуме). Это создает угрозу влияния на председателей судов, а через них и на все судебные решения, в первую очередь со стороны администрации тех регионов, где действуют эти суды и живут эти судьи. Согласно проекту, апелляционные суды будут созданы в пяти округах и кассационные — в девяти округах, не совпадающих с административным делением, и сюда вместе со штатами будет передана соответствующая часть функций, отправляемых сегодня республиканскими, краевыми и областными судами.

В пояснительной записке к этому проекту приводятся расчеты необходимых затрат: федеральному бюджету придется потратить около 2,5 млрд рублей на строительство (аренду) и оборудование зданий новых судов, на зарплату новым судьям (почти 1000 человек) и др. Хотя бы приблизительный расчет тех затрат, которые придется понести участникам разбирательств, если они захотят выступать в новых инстанциях не по видеоконференцсвязи, а лично или через представителей, не приводится. Между тем билеты и гостиницы влетят им в копеечку, и фактически для небогатых граждан это будет означать ограничение доступа к правосудию.

Тем не менее, по мнению большинства экспертов, эти минусы не перевесят тех плюсов, какие сулит новый порядок пересмотра решений: он сделает судей более независимыми и при принятии решений (без оглядки на сидящее рядом начальство) в первой инстанции и снизит коррупционные риски. Но это новшество никак не коснется основной массы решений, принимаемых в отношении граждан мировыми и районными судьями: по ним апелляция сохранится в пределах того же региона, а до кассации надо будет еще добраться.

Верховному суду и Судебному департаменту этот проект сулит создание новых площадок и возможность освоения значительных финансовых средств, не говоря уже о том, что по новой схеме обжалование в основном замкнется на окружных судах, а Верховный будет от него «разгружен». Возможно, высшие судьи, не признавая этого вслух, и сами обеспокоены бездействием механизмов исправления судебных ошибок и злоупотреблений «на местах», число которых на порядки выше, чем отменяется судебных решений. Возможность же в ручном режиме контролировать прохождение особо значимых дел у них сохранится: ведь председатели и судьи новых судов будут назначаться в общем порядке. Вертикально выстроенные «силовые структуры тем более не потеряют возможность влияния на решения и по уголовным, и по крупным, задевающим их интересы гражданским делам.

Вообще, поскольку судебная «вертикаль» выстроена по модели бюрократии, мы в России пока можем говорить не о независимости судебной власти как таковой (в том виде, в каком этот принцип закреплен в Конституции), но только об известной мере «независимости от»: судей от тех или иных центров влияния. Более всего их карьера и благополучие зависят от председателей судов, но в пакете предложений Верховного суда нет ничего, что позволяло бы как-то ослабить эту зависимость.

Между тем все перечисленные (в начале этих заметок) центры, собирающие предложения по реформированию судебной системы со стороны гражданского общества, предлагают, например: ввести ротацию и выборы председателей судов, ограничив сроки их пребывания на посту; ограничить возможности председателей влиять на назначение судей и на отстранение их от должности; расширить участие в этих процессах представителей общественности и др. Общим местом давно стало требование электронного распределения дел между судьями, однако в большинстве судов председатели по-прежнему держатся за этот инструмент влияния.

Есть и предложения, касающиеся прозрачности в работе кадровой комиссии при президенте (а по факту — его администрации) и ясности критериев, по которым она отклоняет те или иные кандидатуры судей. Предлагается учредить независимый центр подготовки судей, да много что еще предлагается, но…

Вскоре Верховный суд, наверное, уж согласится с обязательной аудиозаписью всех судебных заседаний и с приданием этим записям статуса протокола заседания — ведь надо отчитываться о миллиардах, потраченных на создание сначала системы аудиопротоколирования, а затем и излишней (по мнению практикующих юристов) системы видеозаписи судебных заседаний. Но все другие инициативы неизменно отсекаются фильтром «законодательной инициативы» Верховного суда.

СПЧ, который может позволить себе и более утопические предложения, ратует за возвращение в правосудие института народных (присяжных) заседателей, которые обеспечивали бы большую независимость судей, в том числе при даче согласия на заключение под стражу, при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности граждан и в других случаях.

Увы, к такой реформе (а только она и заслуживала бы этого названия) не готовы ни суды, ни большинство экспертов, ни тем более центры политической власти (они же, по сути, — цитадели «силовых структур»): их-то сложившаяся ситуация в общем и целом, похоже, устраивает. Значит, пока то, что обсуждается как «судебная реформа», на самом деле проходит под лозунгом «Пчелы против меда».

Источник: Новая газета


Социальные комментарии Cackle

© 1993-2018 Совет при Президенте Российской Федерации 
по развитию гражданского общества и правам человека

Ошибка в тексте? Выдели её и нажми:
ctrl + enter