Член СПЧ Сергей Цыпленков разъяснил, что даст для развития страны новое поручение Президента по охране леса

Президент России по итогам встречи с правозащитниками в декабре дал поручение Правительству принять меры по охране лесов на землях сельхозназначения. О том, почему это, возможно, одно из самых важных поручений для будущего страны - рассказывает член СПЧ, председатель постоянной комиссии по экологическим правам Сергей Цыпленков.

По итогам заседания Совета по развитию гражданского общества и правам человека и встречи с уполномоченными по правам человека, прошедшего в декабре прошлого года, Президент поручил Правительству принять меры, направленные на установление особенностей использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, предусмотрев возможность осуществления на землях такой категории всех видов использования лесов без необходимости изменения формы собственности на земельные участки и изменения категории земель. О выполнении этой работы Правительство должно доложить до 30 апреля 2020 года.

О том, почему это, возможно, одно из самых важных поручений для будущего российского лесного хозяйства, для охраны природы и для развития сельских территорий нашей страны - рассказывает член СПЧ, председатель постоянной комиссии по экологическим правам Сергей Цыпленков.

Поручение по лесам на сельхозземлях дано - теперь надо, чтобы оно было исполнено правильно

Что это даст для развития страны? По предварительной оценке, таких лесов или брошенных сельхозземель, пригодных для выращивания леса, в нашей стране более семидесяти миллионов гектаров. Из них в рамках разрабатываемой сейчас госпрограммы вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации в сельскохозяйственный оборот предполагается вернуть от пяти до двенадцати миллионов. Еще примерно десять миллионов вовлечь в лесовыращивание будет невозможно или нецелесообразно по разным другим причинам (например, это ценные нелесные экосистемы). Таким образом, на 50 миллионов гектаров заброшенных сельхозземель можно будет вести экономически оправданную деятельность по ведению лесного хозяйства, при этом около тридцати миллионов гектар таких земель уже представляют собой лес. Если во всех подходящих случаях вести правильное лесное хозяйство, то в перспективе это позволит получать около 300 миллионов кубометров древесины ежегодно (это примерно столько, сколько сейчас заготавливается и воруется в "официальных" лесах), а также создать и поддерживать около ста тысяч постоянных рабочих мест.

В краткосрочной перспективе придание ясного правового статуса таким лесам позволит существенно снизить опасность катастрофических лесных пожаров. Сейчас под угрозой штрафов и изъятия земель собственники вынуждены уничтожать леса, растущие на землях сельскохозяйственного назначения - а самым простым способом уничтожения является сжигание. Если у людей появится право владеть лесом и выращивать его на своей земле, в том числе бывшей сельскохозяйственной - им незачем будет этот лес жечь. Конечно, от всех пожаров мы за счет этого не избавимся, но в некоторых регионах их количество можно будет снизить на десятки процентов.

Совет уже много лет занимается темой лесов на сельхозземлях - в какой-то мере на протяжении всего последнего десятилетия (эти леса стали одними из самых проблемных при катастрофических ландшафтных пожарах в Средней полосе в 2010 году), и очень плотно с 2013 года. Президент тоже не впервые обращается к этой теме - Правительство получало от него поручения по этой теме в 2013 и 2018 годах. В результате в Лесном кодексе Российской Федерации появилась специальная статья 123 - "Леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения". Но пока эта статья, к сожалению, не работает, поскольку пока не утвержден предусмотренный ей специальный нормативный правовой акт по этим лесам. Опыт выполнения прошлых двух президентских поручений по лесам на сельхозземлям показывает, насколько важно выполнить их правильно - иначе к этой болезненной и в буквальном смысле пожароопасной теме придется возвращаться снова и снова.

Разберем поручение по частям. Сразу бросается в глаза, что формулировка поручения длинная и, на первый взгляд, сложная. Но она не просто так длинная - поручение сформулировано так, чтобы было предельно ясно, что конкретно оно значит и что нужно сделать для его исполнения. Отметим три важных пункта, которые следуют непосредственно из текста поручения.

Во-первых, "особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения" - это не просто бюрократический словесный оборот, а буквальное название того самого нормативного правового акта, который предусматривается статьей 123 Лесного кодекса Российской Федерации, который, согласно этой статье, должен быть утвержден Правительством Российской Федерации. То есть в поручении речь идет не просто о каком-то документе про леса на сельхозземлях - а о конкретном правовом акте, статус которого и ответственность за разработку и утверждение которого прямо определены действующим законодательством.

Во-вторых, в поручении говорится, что надо предусмотреть возможность осуществления на сельхозземлях всех видов использования лесов без необходимости изменения формы собственности на земельные участки. Почему это важно?  Предыдущее Правительство придерживалось диаметрально противоположной точки зрения: если лес на земле сельскохозяйственного назначения есть, и региональные власти считают, что расчищать его и возвращать землю в сельскохозяйственный оборот нецелесообразно - то землю вместе с лесом надо у ее собственника отобрать, и включить в состав земель лесного фонда (которые, согласно Лесному кодексу, могут принадлежать исключительно Российской Федерации, и больше никому). Если же региональные власти считают, что землю надо вернуть в сельскохозяйственный оборот - то, по мнению Минприроды, собственник должен лес уничтожить, а землю расчистить. За отказ от этого законом уже предусмотрены штрафы до семисот тысяч рублей (а для сельских регионов это огромные деньги), а потом и изъятие земли. При этом предполагалось, что до решения региональных властей о том, как поступить с лесом и землей, собственнику давалось право только на очень ограниченный набор видов использования такого леса, не подразумевавший возможности ведения какого-либо лесного хозяйства. Проект постановления, предусматривавшего только два варианта действий - или разрешить лесу расти, но землю отобрать в пользу государства, или заставить лес уничтожить, землю расчистить, а если собственник не справится - то взять с него крупный штраф и землю отобрать - дважды выносился на общественное обсуждение в течение года. Кончилось тем, что даже Минэкономразвития, в целом не по рыночному жестко относящееся к земельной дисциплине, признало такой подход чрезмерным, а его реализацию недопустимой.

Теперь у нас есть однозначный ответ. Из поручения ясно следует, что при соблюдении определенных правил (которые, собственно, и должны быть определены Правительством) выращивать лес на земле сельскохозяйственного назначения можно, а отнимать землю за то, что на ней располагается лес, нельзя. А собственник при этом должен иметь право на все законные виды использования лесов, в том числе связанные с ведением лесного хозяйства и выращиванием древесины.

В-третьих, в поручении говорится, что для выращивания леса на земле сельскохозяйственного назначения не нужно менять категорию земли. Это вполне соответствует как исторической российской, так и мировой практике: лесоводство является одним из видов растениеводства, и нет ничего ни странного, ни страшного в том, что какие-то земли, наименее подходящие для выращивания продовольственных культур, используются для выращивания древесины. Современное сельское хозяйство, с одной стороны, позволяет получать значительно более высокие урожаи - а с другой, требует гораздо более удобных и плодородных земель, позволяющих использовать высокопроизводительную технику и получать от этого использования максимальную пользу. Поэтому значительные площади земель, на которых ведение сельского хозяйства не рентабельно - мелкоконтурных, бедных, в регионах с неблагоприятным для выращивания наиболее массовых культур климатом - навсегда выбывают из использования. Но для лесоводства эти земли очень подходят: лес обычно менее чувствителен к климатическим и почвенным условиям, и его выращивание обычно требует несколько меньших трудозатрат. Поэтому во всем мире сейчас получают самое широкое развитие разнообразные формы агролесоводства (когда земли сельхозназначения одновременно используются для выращивания и сельскохозяйственной, и лесной продукции), лесного фермерства и плантационного лесоразведения.

Из поручения Президента однозначно следует, что нужно создать условия, при которых лес можно будет выращивать на землях сельскохозяйственного назначения. Безусловно, это необходимо прямо прописать в подзаконном акте, предусмотренном статьей 123 Лесного кодекса. Но чтобы не возникло ситуации, при которой разные действующие нормы и правила будут противоречить друг другу, нужно сделать еще два важных дела:

Правительству - внести в Перечень признаков неиспользования земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности, утвержденный постановлением от 23 апреля 2012 года № 369, изменения, допускающие использование земель сельскохозяйственного назначения для лесоводства;

Минэкономразвития - внести в Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный приказом от 1 сентября 2014 г. № 540, изменения, допускающие использование земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения для лесоводства.

И это все нужно не только для социально-экономического развития сельских территорий, но и для сохранения ценной лесной природы. Люди не могут отказаться от использования древесины - а вот заменить древесину, которая сейчас добывается в самых ценных естественных лесах, древесиной, которая будет специально выращиваться на подходящих для этого землях, вполне возможно.