Экспертное заключение Президиума Совета по правам человека на законопроект о реновации жилищного фонда в Москве
Основным возражением Совета является очевидная социальная безответственность, предполагающая использование бюджетных средств на цели реновации, благоустройства территории и комплексного обновления в условиях наличия длительное время не выполненных обязательств перед очередниками и жителями непригодных для проживания домов.
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека
на законопроект № 120505-7 (о реновации жилищного фонда в г. Москве), законопроект № 122881-7 (об освобождении от налогообложения Фонда содействия реновации жилищного фонда в городе Москве с учетом официально опубликованного предварительного списка сносимых жилых домов по программе реновации)
20 апреля с.г. Государственной Думой в первом чтении принят проект Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве" (далее - законопроект о реновации московского жилья, законопроект).
22 мая с.г. к нему внесены поправки Правительства Российской Федерации, исключающие из законопроекта ряд очевидно неконституционных норм и уточняющие другие его положения.
14 марта с.г. в Государственную Думу внесен проект Федерального закона "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей реновации жилищного фонда в столице Российской Федерации - городе федерального значения Москве" (об освобождении от налогообложения Московского фонда реновации жилой застройки), (далее - законопроект № 122881-7).
С 14 мая на сайте Мэра Москвы опубликован список жилых домов, предварительно включенных в программу реновации (https://www.mos.ru/city/projects/renovation/), по которым их жителями до 15 июня проводится голосование за или против включения в проект программы реновации (далее - список жилых домов).
Ознакомившись с законопроектами (с учетом поправок Правительства Российской Федерации к законопроекту о реновации московского жилья) и списком жилых домов, Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее - Совет) констатирует следующее.
В целом поддерживая идею законопроекта при условии его реализации исключительно за счет внебюджетных источников финансирования и распространения на все субъекты Российской Федерации, в которых имеется аварийное и предаварийное жильё, Совет считает более целесообразной дальнейшую успешную ликвидацию остатков аварийного и непригодного для проживания жилья в городе Москве в рамках действующего законодательства.
Предотвращение же аварийности устаревшего жилищного фонда должно решаться индивидуально по каждому дому путем профессиональной оценки состояния и комплексной реконструкции домов (методами надстройки, обстройки и др., а также в результате капитального ремонта).
Финансирование программы реновации предлагается осуществлять в том числе с привлечением средств бюджета города Москвы.
По мнению Совета, категорически недопустимо расходование бюджетных средств г. Москвы на цели жилищного строительства по программе реновации (обновления) без предварительного и полного обеспечения жильем категорий граждан, длительное время находящихся в еще более худших жилищных условиях, а именно:
- жителей всех непригодных для проживания и аварийных домов, не вошедших в предварительный список программы реновации;
- московских очередников, состоящих на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий до 30 (!) лет.
Поэтому основным возражением Совета на законопроект о реновации московского жилья является его очевидная социальная безответственность, предполагающая использование бюджетных средств на цели реновации, благоустройства территории и комплексного обновления среды проживания граждан в условиях наличия длительное время не выполненных городом Москвой социальных обязательств перед очередниками и жителями непригодных для проживания домов.
При наличии у города Москвы финансовой возможности возведения значительного числа новых домов необходимо прежде расселить более 80 тыс. очередников, длительное время состоящих в очереди на улучшение жилищных условий и вынужденных ютиться в жилье площадью чуть больше норм общежития, а возможность массового строительства коммерческого жилья (и объектов инфраструктуры) для увеличения и без того значительной перенаселенности г. Москвы рассмотреть после детальных исследований существующих возможностей транспортной, инженерно-коммунальной, социальной и иной инфраструктуры, а также требований градостроительного, санитарно-эпидемиологического, противопожарного и иного законодательства.
В пояснительной записке к законопроекту нет расчетов по проектируемому увеличению населения г. Москвы и соответствию этого действующим градостроительным документам, а также существующим нормам градостроительного планирования и проектирования, требованиям транспортной, инженерно-коммунальной, социальной и иной инфраструктуры.
В законопроекте отсутствует убедительное обоснование необходимости и действительной цели его принятия, а излишняя поспешность в принятии может привести к ошибкам и усилить социальную напряженность.
У Совета не вызывает сомнений, что вопрос реновации устаревшего жилищного фонда должен решаться гражданским и жилищным законодательством (прежде всего, поправками в кодексы), а не законом о статусе столицы, т.к. реализация программы реновации жилья не относится к столичным функциям.
Вызывает обеспокоенность и негативное влияние программы реновации на состояние экологического каркаса г. Москвы. Так, по информации Гринпис России, строительство новых домов в рамках программы реновации приведет к уничтожению 2700 га растительности, что вчетверо превышает потери за последние 15 лет и составляет около 7 % площади всех зеленых насаждений, причем это только в Старой Москве. Высаживаемые же вместо удаляемых деревьев достигнут тех же показателей экологической эффективности лишь через несколько десятилетий, тогда как городу из-за строительства новых высотных домов будет просто не хватать зелени.
Остальные концептуальные возражения Совета на законопроекты сводятся к следующему:
ЗАКОНОПРОЕКТ О РЕНОВАЦИИ МОСКОВСКОГО ЖИЛЬЯ:
1. Предполагает снос любых жилых домов при отсутствии к тому объективных оснований
В перечень подпадающих под реновацию домов предлагается включать многоквартирные дома первого периода индустриального домостроения и многоквартирные дома, аналогичные им по своим конструктивным характеристикам.
Первый период индустриального домостроения - это период индустриального строительства в Москве 4-5-этажных жилых домов, в основном возведенных в 1957-1968 гг., в том числе крупнопанельных домов (серии I-515, 1605АМ, 1МГ-300, К-7, II-32, II-35), домов с неполным каркасом (серия I-335), крупноблочных домов (серия I510), домов с кирпичными несущими стенами (серий I-511, I-513, II-34) и домов из объемных блоков (приложение № 2 к постановлению Правительства Москвы от 2 октября 2001 г. № 894-ПП «Об утверждении Московских городских строительных норм (МГСН) 3.01-01 "Жилые здания"»).
Нормативные усредненные сроки службы жилых домов, их конструктивных элементов, отделки и инженерного оборудования (с 1 января 1965 г.) регулировались "Положением о проведении планово-предупредительного ремонта жилых и общественных зданий", утвержденным приказом Госкомстроя СССР от 8 сентября 1964 г. № 147.
Из шести групп жилых домов в зависимости от материала фундамента, стен и перекрытий первые три группы (каменные, бетонные, железобетонные, кирпичные, включая жилые дома с деревянными перекрытиями) имеют нормативный усредненный срок службы соответственно в 150, 125 и 100 лет (пункт 3 главы 1 и таблица 1 главы 2). К ним относятся подавляющее большинство многоквартирных домов, включая "хрущевки" и "сталинки".
Приказом Минкоммунхоза РСФСР от 27 октября 1970 г. № 404 утверждена "Методика определения физического износа гражданских зданий", в которой регламентирован примерный состав ремонтных работ в зависимости от износа конструктивных элементов и инженерных систем жилых домов и указано соотношение примерной стоимости капремонта к восстановительной стоимости изношенных конструктивных элементов.
Снос жилых домов в отсутствии признаков ветхости и аварийности не соответствует "Положению о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции", утвержденному постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 47.
Поскольку действующим законодательством определены основания и процедура признания жилых домов аварийными и каких-либо препятствий к их сносу в Москве нет, принятие специального законопроекта о реновации московского жилья "для предотвращения формирования аварийного жилищного фонда в городе Москве" с многочисленными отступлениями от требований федерального законодательства является явно избыточной мерой.
К тому же, является несвоевременной и неактуальной одна из основных целей программы реновации жилищного фонда - предотвращение формирования аварийного жилищного фонда в городе Москве.
В частности, как указано в пояснительной записке к законопроекту, с начала реализации в г. Москве программы комплексной реконструкции районов пятиэтажной застройки первого периода индустриального домостроения в 1999 г., из включенных в программу 1722 многоквартирных дома сносимых серий уже снесен 1651. Таким образом, осталось снести 71 жилой дом первого периода индустриального домостроения, что составляет всего 4 % от их общего количества.
Большинство домов из официально размещенного на сайте Мэра Москвы списка жилых домов под снос по программе реновации https://www.mos.ru/city/projects/renovation/ не являются ни ветхими, ни аварийными.
Согласно части 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Снос неаварийных и неветхих многоквартирных жилых домов не соответствует ни одной из шести перечисленных конституционно значимых целей.
Более того, в вышеназванный список не попали реально аварийные и ветхие дома, включая десятки бывших ведомственных общежитий, официально признанных аварийными еще в 1980 - 1990-х годах, в которых с того времени не проводился капитальный ремонт, но там законно проживают сотни семей москвичей, включая очередников.
2. Не решает проблему расселения аварийного и ветхого жилья
Это признается и авторами законопроекта.
В частности, как указано в пояснительной записке к законопроекту: «… в Москве остается значительный объем морально и физически устаревшего жилищного фонда, требующего срочного обновления. … Применение при реновации жилищного фонда правовых механизмов переселения из аварийного жилья невозможно к тем домам, которые морально и физически устарели, являются ветхими, но формально не соответствуют установленным законодательством критериям аварийности и не могут быть признаны аварийными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации».
Согласно поправкам Правительства РФ к законопроекту о реновации московского жилья «под реновацией жилищного фонда в городе Москве (далее также – реновация) понимается совокупность мероприятий, осуществляемых в целях предотвращения формирования аварийного жилищного фонда в городе Москве, …».
В предварительный список программы реновации вошли 4566 домов в 85 районах Москвы независимо от состояния их конструктивных элементов и инженерных систем и без информирования жителей о таковом.
Исходя из этого, целью реновации является не расселение из аварийного и ветхого жилья, а лишь предотвращение аварийности еще не аварийных домов.
3. Необоснованно использует единственный способ реализации программы реновации - только снос жилых домов
В качестве единственного способа реновации предлагается снос жилых домов. Между тем, давно и успешно, в т.ч. и в городе Москве, применяются технологии комплексной реконструкции домов (методами надстройки, обстройки и др., а также в результате капитального ремонта). В своих рекомендациях Совет неоднократно обращал внимание органов государственной власти на необходимость их активного использования в связи с гораздо меньшей затратностью и большей эффективностью в сравнении с существующими способами жилищного обеспечения.
Более 30 обратившихся в Совет инициативных групп жителей - собственников жилых помещений в многоквартирных домах (в т.ч. по решениям общих собраний домов, ЖСК и ТСЖ) готовы провести комплексную реконструкцию своих жилых домов с надстройкой верхних этажей за счет собственных средств и других внебюджетных источников финансирования, что позволит их жителям улучшить жилищные условия в своих же домах фактически по себестоимости строительства.
Совет поддерживает их обоснованную просьбу к Мэру Москвы С.С. Собянину о необходимости скорейшего создания штаба по разработке и реализации программы реконструкции жилищного фонда в городе Москве.
4. Использует ошибочный и нелогичный подход об участии жителей жилых домов в еще не утвержденной программе реновации
По мнению Совета, является концептуально ошибочным и непрофессиональным сам подход о необходимости сноса всех морально устаревших домов целыми кварталами в зависимости от результата голосования их жителей.
Поход к судьбе каждого дома должен быть индивидуальным, основанным на детальных расчетах его долговечности и возможности капремонта и реконструкции. Лишь после этого можно обсуждать судьбу домов с жителями.
В настоящее время при отсутствии федерального закона, регулирующего основания и процедуру реновации сносимого жилья, жители реновируемых домов находятся в неведении относительно условий переселения и существенных характеристик предоставляемого жилья, процедуры сноса домов и других гарантий, которые только обсуждаются. И даже сама процедура голосования еще законодательно не регламентирована.
Поэтому в таких условиях даже предварительное голосование за или против участия жилого дома в программе реновации нелогично, поспешно и заведомо не может быть объективным.
5. Содержит рекомендуемые Советом к исключению положения, способные использоваться в качестве злоупотреблений и необоснованно предоставляющие возможность:
- предоставления градостроительного плана земельного участка, проведения государственной экспертизы проектной документации, получения разрешения на строительство и осуществление строительства без образования земельного участка, что противоречит основам гражданского, земельного и градостроительного законодательства, т.к. на необразованный земельный участок нельзя выдать ГПЗУ и зарегистрировать право;
- разрешения осуществлять строительные подготовительные работы до выдачи разрешения на строительство и до положительного заключения государственной экспертизы, что противоречит основам Градостроительного кодекса РФ;
- возможности осуществления реновации при наличии неполной документации (сведений, документов и материалов) по планировке территории, в границах которой в соответствии с правилами землепользования и застройки не предусматривается осуществление градостроительной деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию.
Указанные положения позволят не соблюдать требования технических регламентов, сводов правил, включая санитарно-эпидемиологические требования, требования пожарной безопасности и др., при подготовке документации по планировке территории, осуществлении архитектурного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, что может негативно отразиться на безопасности жителей г. Москвы и сбалансированности систем инженерного, транспортного и иного градостроительного обеспечения.
Столь нелогичная норма, в частности, позволит строить многоквартирные жилые дома любой высоты впритык друг к другу, с не соответствующими требованиям безопасности несущими конструкциями и лифтами, при отсутствии либо с недостаточным количеством парковок, школ, детских садов, поликлиник, больниц, с крошечными дворами либо без озеленения дворов, без парков и т.д.
Более того, в связи с тем, что строительство будет вестись без выделения земельных участков, все строящиеся в зонах реновации дома могут быть в любой момент признаны самовольными постройками с возложением на собственников обязанности по их сносу и выселению без жилья и без компенсации.
6. Нарушает право частной собственности собственников жилых и нежилых помещений в сносимых многоквартирных домах (включая использование ранее собранных денежных средств на капитальный ремонт), а также неприкосновенность жилища и право жителей на свободный выбор места жительства
Возможность включения жилого дома в программу реновации решением 2/3 от общего количества собственников помещений в жилом доме грубо нарушает право частной собственности остальной 1/3 собственников, не согласных с отчуждением своего имущества и переездом в другой жилой дом, т.к. договариваться о переселении надо с каждым собственником, и безосновательное принуждение к переселению недопустимо.
Совет обращает внимание, что даже на уменьшение размера общего имущества в многоквартирном доме требуется согласие всех собственников помещений (часть 3 статьи 36 ЖК РФ).
По изложенным основаниям указанное правовое регулирование также не соответствует конституционно значимым целям, установленным частью 3 ст. 55 Конституции РФ, а также статье 25 Конституции РФ о неприкосновенности жилища (как собственников, так и нанимателей по договору социального найма) и статье 27 Конституции РФ о праве каждого на свободный выбор места жительства.
Положение об использовании уплаченных взносов на капитальный ремонт сносимого многоквартирного жилого дома «на цели реализации программы» без специального решения об этом собственников помещений многоквартирного дома не согласуется с общим порядком использования средств фонда капитального ремонта, установленным статьей 174 ЖК РФ, и также нарушает право частной собственности их плательщиков.
7. В части создания Московского фонда реновации жилой застройки и его освобождения от налогообложения (законопроект № 122881-7), а также ответственности перед дольщиками
Совету не ясны правовые основания:
- освобождения учредителей указанного Фонда от ответственности по его обязательствам в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения фондом своих обязательств по договорам участия в долевом строительстве многоквартирных домов,
- освобождения Фонда от обязанностей налогоплательщика по налогу на прибыль организаций и налогу на добавленную стоимость.
Непонятно, кто же будет нести ответственность перед гражданами в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения фондом своих обязательств по договорам участия в долевом строительстве многоквартирных домов.
Вызывает сомнение и целесообразность освобождения фонда от обязанностей налогоплательщика и неполучения в связи с этим значительных налоговых поступлений в бюджеты разных уровней бюджетной системы от реализации программы реновации.
Предоставляемые фонду преференции по безвозмездному получению земельных участков, отступлению от стандартных строительных процедур для ускорения строительства, отсутствию обязательств по выполнению требований по страхованию ответственности перед дольщиками, освобождение от ответственности перед ними, а также от налогообложения дают фонду необоснованные преимущества перед другими участниками рынка.
Более того, предоставляемая фонду возможность закупки товаров, работ, услуг для государственных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного правовым актом Правительства Москвы в целях реализации решений о реновации жилищного фонда г. Москвы, учитывая объем программы реновации, может еще более монополизировать строительный рынок в г. Москве.
Таким образом, по мнению Совета, само создание Московского фонда реновации жилой застройки как оператора программы переселения и очередной монополии в строительном секторе Москвы с необоснованными преимуществами перед другими участниками рынка является коррупциогенным фактором.
На основании изложенного, во избежание очевидного градостроительного, инфраструктурного и транспортного коллапса, Совет рекомендует Государственной Думе учесть изложенные предложения при рассмотрении законопроекта о реновации московского жилья во втором чтении а также законопроекта № 122881-7, и либо их отклонить, либо отложить принятие минимум на 6 месяцев, чтобы подготовить их без спешки и не усиливать социальную напряженность в преддверии президентских выборов.
Для детальной проработки возможных технологических решений с участием профильных органов власти, специалистов и жителей нуждающихся в реконструкции домов Совет рекомендует создать штаб по разработке и реализации программы реконструкции жилищного фонда в городе Москве.
Настоящее заключение принято Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека путем заочного голосования "7" июня 2017 г.
Заместитель председателя Совета
при Президенте Российской Федерации
по развитию гражданского общества и правам человека Е.А.Бобров