Совет предлагает внести серьезные корректировки в законопроект о совершенствовании общественного контроля

Предложения по корректировке разработанного Минюстом законопроекта содержатся в экспертном заключении СПЧ, которым одобряется ряд новелл, но вместе с тем предлагаются к изменению норм, по оценке правозащитников, угрожающих независимости и способных подорвать институт общественного контроля в России в целом.

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека предлагает внести серьезные корректировки в законопроект о совершенствовании общественного контроля, подготовленный Министерством юстиции Российской Федерации в соответствии с поручением главы государства по итогам заседания.

Одобряя ряд содержащихся в документе новелл, например, предоставление членам общественных наблюдательных комиссий права на использование приборов контроля за состоянием микросреды в жилых и производственных помещениях, расширение списка мест принудительного содержания, которые вправе посещать члены ОНК, и т.д., Совет вынужден обратить внимание на то, что другие нормы угрожают независимости и могут привести к подрыву института общественного контроля в России в целом. 

Предложения по корректировке законопроекта содержатся в экспертном заключении Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, подготовленном постоянной комиссией по содействию ОНК и реформе пенитенциарной системы и поддержанном большинством членов СПЧ по итогам заочного голосования.

Правозащитники не согласны с введением обязательного согласования кандидатур в члены ОНК с общественной палатой соответствующего субъекта Российской Федерации, которые могут пытаться урезать их самостоятельность и поставить под свой контроль; опасаются возможного разрешения сотрудникам администрации режимного учреждения прерывать беседу общественных контролеров с подозреваемыми или обвиняемыми, если они обсуждают вопросы, не относящиеся к соблюдению их прав; и не могут поддержать поправку о том, что членами  ОНК  не могут являться близкие родственники осужденных.

Вместе с тем, отмечается в заключении, некоторые ожидаемые гражданским обществом поправки в Федеральный Закон 76-ФЗ так и не нашли своего отражения в законопроекте.

Экспертное заключение Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека на проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания"

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее – Совет) рассмотрел проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания» (законопроект № 949326-6) и принял следующее экспертное заключение.

Данный законопроект разработан Минюстом России во исполнение подпункта «б» пункта 2 Перечня поручений Президента по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (№ Пр-2230 от 24.09.2013 г.).

Законопроектом предусматривается регламентация ряда вопросов, связанных с общественным контролем за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания:

Законопроектом предлагается внести ряд изменений в Федеральный закон от 10.06. 2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» и Федеральный закон от 15.07.1995 № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений».

Ряд содержащихся в законопроекте новелл, например, предоставление членам общественных наблюдательных комиссий (далее – ОНК) права на использование приборов контроля за состоянием микросреды в жилых и производственных помещениях, расширение списка мест принудительного содержания, которые вправе посещать члены ОНК, и т.д., Советом поддерживаются.

Вместе с тем ряд положений законопроекта нуждаются в серьезной корректировке, поскольку могут привести к снижению эффективности общественного контроля и подрыву его независимости, что противоречит целям, задачам и принципам общественного контроля, как они закреплены статьями 5 и 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

1. Нельзя согласиться с поправкой об обязательном согласовании кандидатуры в члены ОНК с общественной палатой соответствующего субъекта Российской Федерации. В настоящее время региональная общественная палата вправе высказаться по любой кандидатуре в состав ОНК; данное мнение носит рекомендательный характер и учитывается, если является обоснованным и направленным на наилучшее достижение целей и задач общественного контроля.

Однако в некоторых регионах руководители общественных палат пытаются поставить ОНК под свой контроль, урезать их самостоятельность как полноправных субъектов общественного контроля. При таком подходе принципиальные, активные и квалифицированные члены ОНК рассматриваются руководителями региональных общественных палат как деструктивная сила. В свою очередь, отстранение таких людей от участия в работе ОНК неизбежно ведет к профанации общественного контроля, повышает латентность реальных недостатков, нарушений и злоупотреблений, имеющих место в работе учреждений исполнения наказаний.

Принятие поправки об участии региональных общественных палат в формировании ОНК приведет к тому, что:

- уровень самостоятельности общественных наблюдательных комиссий снизится;

- вследствие этого упадет и уровень общественного доверия к результатам их деятельности;

-  из числа членов  ОНК будет исключен ряд неудобных, но грамотных и добросовестных участников общественного контроля, представляющих влиятельные и конструктивные общественные силы; 

- снизится качество общественного контроля, возрастет количество случаев его имитации.

С учетом изложенного, Совет полагает целесообразным изложить норму о правомочиях региональных общественных палат в следующей редакции: «Общественные палаты субъектов Российской Федерации вправе направлять свои отзывы на кандидатуры в состав комиссии соответствующего субъекта Российской Федерации. Общественные палаты оказывают общественным наблюдательным комиссиям содействие в получении помещений для работы, оказывают помощь с транспортом и связью, способствуют получению грантов на деятельность по осуществлению общественного контроля в местах принудительного содержания».

2. Крайне опасной представляется норма о том, что беседа членов  ОНК  с подозреваемыми или обвиняемыми прерывается, если они обсуждают вопросы, не относящиеся к соблюдению прав подозреваемых и обвиняемых в местах принудительного содержания.

Практику воспрепятствования общественному контролю путем надуманных замечаний членам ОНК о том, что обсуждаемые ими вопросы не относятся к предмету общественного контроля, Совет фиксировал неоднократно в различных СИЗО. Обычно беседы членов ОНК со следственно-арестованными прерываются, когда возникают темы применения пыток или бесчеловечного обращения при задержании и проведении оперативно-розыскных мероприятий, нарушения права на защиту путем навязывания адвоката «по назначению», неполучения ответов на обращения в органы суда и прокуратуры, оказания следственными органами давления на свидетелей и потерпевших.

По мнению Совета, защита прав человека в местах принудительного содержания существенно шире бытовых вопросов и затрагивает ряд аспектов, неразрывно связанных с нахождением лица в местах принудительного содержания, при  условии, что это не вопросы законности и обоснованности обвинения и приговора.

Принятие рассматриваемой поправки создаст существенные препятствия для осуществления общественного контроля в местах принудительного содержания, а именно:

- приведет к тому, что беседы членов  ОНК  с подозреваемыми и обвиняемыми будут прерываться под предлогом того, что обсуждаемые вопросы не относятся к предмету соблюдения прав человека в местах принудительного содержания, а в результате будут скрыты случаи пыток и иных грубых нарушений прав человека;

- в ряде случаев прекращение беседы будет иметь место в силу того, что сотрудник СИЗО, ИВС или ПФРСИ  не обладает достаточной квалификацией для того, чтобы  установить,  относится ли обсуждаемый вопрос к соблюдению прав человека в местах принудительного содержания;

- обсуждение посторонних вопросов, не относящихся к правам человека, может потребоваться для достижения задач общественного контроля косвенным путем, например, установления психологического контакта с подозреваемыми  и обвиняемыми, снижения уровня тревожности и преодоления негативных психологических состояний у подозреваемых и обвиняемых, оценки работы психолога, выявления психологических следов применения пыток, оценки внутрикамерных отношений; так, описано много случаев, когда беседа в камере на отвлеченную тему позволяла выявить лиц, притесняемых сокамерниками, наличие т.н. «пресс-хат» или коррупционной составляющей в деятельности оперативных служб при покамерном размещении.

3. Правовой неопределенностью страдает норма о прекращении беседы члена общественной наблюдательной комиссии с подозреваемым или обвиняемым, если член ОНК нарушит правила внутреннего распорядка. При этом не учитывается тот факт, что правила внутреннего  распорядка исправительных учреждений и аналогичные правила  СИЗО содержат в основном ясно сформулированный перечень прав и обязанностей подозреваемых и обвиняемых, а также установленных для них запретов. Однако никакого перечня прав, обязанностей и запретов для членов ОНК правила внутреннего распорядка не содержат. В связи с этим вывод о нарушении членом  ОНК правил внутреннего распорядка неминуемо будет носить оценочный и чаще всего предположительный характер.

Принятие данной нормы опасно в связи с тем, что она:

- создаст предпосылки для многочисленных ошибок и злоупотреблений;

- содержит правовую неопределенность;

- ставит субъект общественного контроля в зависимость от сотрудника проверяемого учреждения.

Совет рекомендует изложить данную норму в следующей редакции: «Работа членов  ОНК  может быть прекращена, если она препятствует соблюдению распорядка дня. В случае проверки членами ОНК обстоятельств, свидетельствующих о наличии угрозы жизни, здоровью или безопасности лица, находящегося в местах принудительного содержания, работа членов  ОНК  по этому основанию прекращена быть не может».

4. Не может быть поддержана поправка о том, что членами  ОНК  не могут являться близкие родственники осужденных. В настоящее время от 5 до 10 % членов  ОНК  имеют близких родственников, отбывающих наказание в виде лишения свободы. Подавляющее большинство этих людей активны, компетентны, мотивированы на то, чтобы правовая, экономическая, социальная обстановка и морально-нравственная атмосфера в местах лишения свободы улучшалась, а не приводила к дестабилизации их работы. Совету не известен ни один подтвержденный случай, когда члены  ОНК  из числа близких родственников осужденных были бы причастны  к проносу запрещенных предметов, дезорганизации работы  учреждений УИС, воспрепятствованию законной деятельности сотрудников  УИС. 

Вместе с тем члены ОНК из числа родственников осужденных чаще всего более информированы, активны, ответственны.

Введение данной нормы означает разрыв с национальной правовой традицией, в которой, как известно, «сын за отца не отвечает». В настоящее время ни один из действующих федеральных законов не влечет поражения в правах лиц, близкие родственники  которых осуждены к лишению свободы, даже, если лица работают судьями, прокурорами или сотрудниками  УИС.

Принятие данной поправки приведет к:

- исключению из числа членов  ОНК  значительной части эффективных членов  ОНК;

-  появление на правовом поле страны нормы, поражающей в гражданских правах человека, не допустившего каких-либо правонарушений, но имеющего родственников из числа осужденных к лишению свободы;

- провоцированию конфликтов между лицами, которые не смогли стать членами ОНК в связи с осуждением их близких родственников, и их близкими родственниками, отбывающими наказание в местах лишения свободы;

- ущемлению прав кандидатов в члены ОНК по сравнению с адвокатами, прокурорами, сотрудниками УИС, при том, что полномочия членов ОНК существенно уже, чем у вышеназванных лиц;

- расширению на карте России «белых пятен общественного контроля», как территорий, где общественный контроль осуществлять некому в виду отсутствия заинтересованных в  этом лиц, прекращения деятельности ранее существовавших .

Таким образом, предлагаемая законодательная норма направлена на решение небезопасным для общественного контроля способом несуществующей и надуманной правовой проблемы.

5. Совет не поддерживает содержащийся в законопроекте запрет общественным организациям, выполняющим функции иностранного агента, выдвигать кандидатов в состав общественных наблюдательных комиссий.

Данная новелла в случае ее принятия приведет к следующим последствиям:

- институт «некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента»,изменит свою правовую характеристику, выявленную Конституционным Судом Российской Федерации, и вместо функции учета таких организаций приобретет репрессивный характер;

- в связи с крайней правовой неопределенностью критериев, на основании которых общественные объединения относятся к числу организаций, выполняющих функции иностранного агента, будет создан стимул к тому, чтобы максимальное число организаций, члены которых активно и добросовестно участвуют в деятельности  ОНК, были признаны иностранными агентами; это, в свою очередь, может привести к тому, что общественные объединения, соответствующие критериям субъектов выдвижения кандидатов в  членов  ОНК, будут опасаться  принять участие в выдвижении кандидатов в состав ОНК, чтобы не оказаться в реестре «иностранных агентов»;

- будет создан прецедент законодательного ущемления организаций, имеющих иностранное финансирование;

- из участия в общественном контроле будет исключено около 25 % наиболее активных, квалифицированных и добросовестных членов ОНК, поскольку уже в настоящее время выдвинувшие их организации имеют статус «иностранных агентов»; это коснется в том числе и тех членов ОНК, кто не является членами данных организаций и даже не поддерживают с ними иных отношений, кроме  отчетов о своей деятельности в качестве членов ОНК.

6. Вместе с тем некоторые ожидаемые гражданским обществом поправки в Федеральный Закон 76-ФЗ так и не нашли своего отражения в законопроекте.

6.1. Так, законопроектом не предусмотрено дополнение перечня субъектов общественного контроля за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания членами Совета при Президенте Российской Федерации по  развитию гражданского общества и правам  человека.

Между тем, Совет, как орган информирующий Президента Российский Федерации о положении с правами человека в местах принудительного содержания, испытывает значительные трудности в доступе его членов в места принудительного содержания. Несмотря на доброжелательную в целом позицию  ФСИН России, в ряде случаев членам Совета, входящим в состав профильной постоянной комиссии, отказывают в доступе в места принудительного содержания. В связи с этим Совет оказывается лишен возможности своевременно проверить поступившую информацию, дать объективную оценку ситуации и направить соответствующий доклад главе государства.

Кроме того, представляется достаточно странным, что более 1500 человек, наделенных полномочиями членов ОНК Общественной Палатой РФ, вправе без предварительного разрешения посещать места принудительного содержания, а назначенные Президентом Российской Федерации члены Совета, призванного содействовать главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, такого  права лишены.

В этой связи Совет полагает целесообразным дополнить Федеральный закон № 76-ФЗ нормой, приравнивающей членов Совета, уполномоченных президиумом Совета, к членам ОНК.

6.2. Кроме того, Совет полагает необходимым распространить понятие «места принудительного содержания» на конвойные помещения судов и транспортные средства для перевозки осужденных и следственно-арестованных.

С учетом изложенного, Совет полагает необходимым существенно доработать законопроект при подготовке ко второму чтению. Со своей стороны, Совет готов принять активное участие в его доработке.

Председатель  Совета                                                        М.А. Федотов