"К вопросу о концепции административной амнистии". К дискуссии по теме приглашает председатель Совета Михаил Федотов
СПЧ выступает с инициативой проведения административной амнистии в стране, приуроченной к 100-летию революции 1917 года. О правовых, исторических и фактических предпосылках такой амнистии, проблемах ее проектирования и конкретных предложениях правозащитников по изменению законодательства, рассказывает глава Михаил Федотов.
22 июня 2017Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека выступает с инициативой проведения широкой административной амнистии в стране, приуроченной к 100-летию революции 1917 года. О правовых, исторических и фактических предпосылках административной амнистии, проблемах ее проектирования и конкретных предложениях правозащитников по изменению законодательства, рассказывает глава СПЧ Михаил Федотов.
К вопросу о концепции административной амнистии
100-летие революции 1917 года в России, полагаю, достойный повод для того, чтобы объявить в нашей стране амнистию, которая распространялась бы, помимо прочего, и на лиц, совершивших административные правонарушения (административную амнистию).
Правовые предпосылки административной амнистии
Согласно пп. «ж» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ объявление амнистии относится к исключительным полномочиям Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. При этом в Конституции РФ не раскрывается правовая природа амнистии и не перечисляются ее виды. Отсюда следует, что нет никаких оснований сводить институт амнистии исключительно к амнистии в отношении лиц, совершивших уголовные преступления (уголовная амнистия). Напротив, возможность административной амнистии прямо предусмотрена Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ).
В случае издания акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания, наступают следующие правовые последствия:
а) производство по делу об административном правонарушении не может быть начато (пп. 4 п. 1 ст. 24.5 КоАП РФ);
б) начатое производство по делу об административном правонарушении прекращается (пп. 4 п. 1 ст. 24.5 КоАП РФ);
в) исполнение постановления о назначении административного наказания прекращается (п. 1 ст. 31.7 КоАП РФ).
КоАП РФ в отличие от Уголовного кодекса РФ не дает определения понятия амнистии, что не мешает утверждать, что административная амнистия объявляется Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в отношении индивидуально не определенного круга лиц, совершивших до момента объявления амнистии административные правонарушения. В то же время в КоАП РФ отсутствуют, к сожалению, правовые нормы, которые позволили бы в отношении лиц, совершивших административные правонарушения, применять такие формы амнистии как сокращение назначенного наказания или замена его более мягким видом наказания. В то же время освобождение от дополнительного вида наказания вполне может иметь место. У лиц, отбывших административное наказание, актом амнистии может быть досрочно погашен срок привлечения к административной ответственности, чем устраняются длящиеся правовые последствия правонарушения.
Исторические предпосылки административной амнистии
В Российской Империи амнистия объявлялась неоднократно, продолжая традиции Стоглавого собора 1551 г. Как правило, поводом для этого становились «праздник царский, в неделю рекши воспоминание дни рождения его, или рождение сына и дщери его», восшествие на престол очередного монарха, победа в войне или иное важное событие. Например, в 1856 г. Император Александр II в день своей коронации объявил амнистию декабристам, петрашевцам и участникам польского восстания. В СССР амнистия также объявлялась регулярно, и поводы для этого были достаточно схожие. Пример - постановления ЦИК СССР от 17 августа 1923 «Об амнистии в ознаменование образования Союза Советских Социалистических Республик». В Российской Федерации амнистия объявлялась 16 раз.
Хотя практика объявления отдельной административной амнистии в нашей стране отсутствует, однако элементы такой амнистии неоднократно встречались в отечественной нормотворческой практике, как минимум, XIX и XX веков. Сошлёмся, в частности, на Всемилостивейший Манифест от 14 мая 1896 г., изданный Императором Николаем II по случаю коронования. В статье XIV обнаруживаем следующую норму: «Лиц, учинивших такие противозаконные деяния или такие нарушения установленных правил, за которые они подлежат или подвергнуты денежному взысканию, налагаемому в порядке административном, - освободить от такового взыскания…».
В советский период данная практика сохранилась. Так, п. 9 постановления Президиума ЦИК СССР от 2 ноября 1927 г. «Об амнистии» устанавливал: «Сложить наложенные в судебном или административном порядке и невзысканные штрафы до 100 рублей включительно». В довоенный период аналогичные нормы имели место и во многих других постановлениях об амнистии, связанных, например, с юбилейными датами со дня образования отдельных национально-государственных образований.
Элементы административной амнистии сохранились и в послевоенный период. Так, п. 5 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 7 июля 1945 г. «Об амнистии в связи с победой над гитлеровской Германией» предусматривал: «Снять все невзысканные штрафы и все не приведенные в исполнение административные взыскания <…> за действия, совершенные до издания настоящего Указа». Сходные положения содержались, в частности, в п. 8 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 1 ноября 1957 г. «Об амнистии в ознаменование 40-й годовщины Великой Октябрьской социалистической революции», который устанавливал «освобождение от отбывания ареста, уплаты штрафа и других мер взыскания граждан, совершивших до издания настоящего Указа административные проступки». Приведенные примеры доказывают, что включение элементов административной амнистии в акты об амнистии является для отечественной правовой системы хорошо укоренившейся, но, к сожалению, забытой практикой.
Административная амнистия предусмотрена и широко применяется в ряде зарубежных стран, в частности, во Франции.
Фактические предпосылки административной амнистии
По данным судебных и правоохранительных органов, в настоящее время в России скопился значительный объем невыплаченных административных штрафов, в первую очередь, штрафов, предусмотренных главой 12 КоАП РФ (административные правонарушения в области дорожного движения). По данным ФССП России, несмотря на общий рост поступлений штрафов в бюджет, около 30% таких штрафов остаются неуплаченными. При этом в годовом отчете ФССП России за 2016 год отмечается, что количество постановлений по штрафам ГИБДД, которые были исполнены нарушителями, но при этом были ошибочно переданы в ФССП России, возросло с 925 тыс. до 1,3 млн.
Нельзя не учитывать и того, что зачастую сумма затрат на исполнение постановлений по невзысканным штрафам ГИБДД превышает сумму самих штрафов.
Объявление административной амнистии, предусматривающей прекращение исполнения постановлений по штрафам ГИБДД, вынесенных до издания акта амнистии, позволит «обнулить» базы данных ФССП России и МВД России, списав наиболее проблемные и фактически безнадежные долги.
Следует обратить внимание также на те проблемы в сфере миграционной политики, которые могут быть хотя бы отчасти решены с помощью административной амнистии. Неоднократно посещая Центры временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих выдворению, депортации или реадмиссии (ЦВСИГ), члены президентского Совета по правам человека не могли не заметить довольно часто встречающуюся тупиковую ситуацию, в которой оказываются люди, которым судом назначено административное наказание в виде штрафа и принудительного выдворения за пределы РФ за нарушение миграционного законодательства. Причем до уплаты штрафа содержащиеся в ЦВСИГ иностранцы и апатриды не могут быть выдворены, а, находясь в ЦВСИГ, они не могут заработать деньги на выплату штрафа и приобретение обратного билета для контролируемого самостоятельного выезда из РФ. В результате в ряде регионов имеет место значительный перелимит ЦВСИГ, а расходы федерального бюджета на содержащихся там лиц исчисляется миллиардами рублей.
Распространение административной амнистии на данную категорию лиц позволит хотя бы частично исправить сложившуюся ситуацию.
Проблемы проектирования административной амнистии
При проектировании акта об административной амнистии необходимо ответить на следующие вопросы:
- на какие виды административных правонарушений будет распространяться амнистия?
- на какие виды административного наказания будет распространяться амнистия?
- на какие государственные органы должно быть возложено исполнение акта амнистии?
Очевидно, что проведение тотальной административной амнистии по всем видам административных правонарушений приведет к необходимости задействовать широкий круг органов государственной власти, что вряд ли возможно признать целесообразным.
Кроме того, нормы действующего КоАП РФ предполагают весьма скудный инструментарий для применения административной амнистии. В частности, административная амнистия не может быть применена к уже исполненным административным наказаниям, а также не предполагает уменьшения наказания (например, штрафа или срока лишения специального права) либо замены его более мягким наказанием. Кроме того, по понятным причинам амнистию нецелесообразно распространять на такие виды административного наказания, как предупреждение, конфискация орудия (предмета) правонарушения, административное приостановление деятельности. Напротив, нет никаких оснований не распространять административную амнистию на лиц, отбывающих наказание в виде административного ареста несмотря на краткосрочный характер данного вида наказания: правовой механизм досрочного освобождения из-под ареста достаточно подробно регламентирован в Уголовно-исполнительном кодексе РФ (УИК РФ).
В ходе обсуждения идеи административной амнистии в президентском Совете по правам человека неоднократно звучало предложение распространить ее также на лиц, которым запрещен на определенный срок въезд в нашу страну из-за нарушения миграционного законодательства. Однако Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» ни словом не упоминает об амнистии, в связи с чем без внесения изменений в этот закон невозможно актом амнистии сократить срок запрета на въезд в Российскую Федерацию.
Высказывалось и предложение распространить административную амнистию на лиц, подвергнутых взысканиям при отбывании наказания в виде ареста, ограничения свободы, принудительных работ, лишения свободы. Однако такое станет возможным лишь в случае внесения необходимых изменений в УИК РФ.
Предложения по содержанию административной амнистии
С учетом всего изложенного выше и учитывая пилотный характер настоящей инициативы, целесообразно распространить административную амнистию – в качестве отдельного акта или как составной элемент общеуголовной амнистии – только на правонарушения, предусмотренные главами 12 и 18 КоАП РФ (административные правонарушения в области дорожного движения, в области защиты государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ). При этом из числа правонарушений, на которые распространяется амнистия, предлагается исключить ст. 12.8 КоАП РФ (управление транспортным средством в состоянии опьянения) и 12.26 (отказ от прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения) в связи с повышенной общественной опасностью подобных правонарушений, а также ст.ст. 18.1 – 18.7 и 18.14 (дела, рассматриваемые пограничными органами).
Тем самым исполнение акта амнистии будет возложено фактически только на суды (судей) и органы внутренних дел, а в отношении лиц, нарушивших правила парковки транспортных средств в городах Москве и Санкт-Петербурге, – на соответствующие органы исполнительной власти этих субъектов Российской Федерации.
При решении вопроса о пределах действия административной амнистии во времени, представляется необходимым исходить из следующего. Если на момент издания акта амнистии было совершено административное правонарушение, но производство по делу не было начато, такое производство не начинается. Начатое производство по делам об административных правонарушениях, подлежит прекращению, а исполнение назначенных, но не исполненных наказаний, прекращается. Если административное правонарушение совершено после объявления административной амнистии, нарушитель привлекается к административной ответственности в обычном порядке.
Предложения по совершенствованию законодательства
В целях устранения правовых пробелов в законодательном обеспечении административной амнистии, о чем было сказано выше, предлагается внести изменения в КоАП РФ, дополнив главу 4 статьей 4.1.2, устанавливающей общие принципы объявления и применения административной амнистии. Принимая в качестве образца статью 84 Уголовного кодекса РФ, представляется целесообразным предложить следующую редакцию:
«Статья 4.1.2. Амнистия
Акт амнистии, устраняющий применение административного наказания, объявляется Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в отношении индивидуально не определенного круга лиц, совершивших до момента объявления амнистии административные правонарушения.
2. Актом амнистии лица, совершившие административные правонарушения, могут быть освобождены от административной ответственности. Лица, которым назначено административное наказание, могут быть освобождены от наказания, либо размер (срок) назначенного им наказания может быть сокращен или назначенное наказание может быть заменено более мягким видом наказания. Такие лица могут быть также освобождены от дополнительного административного наказания. В отношении лиц, отбывших административное наказание, актом амнистии может быть досрочно погашен срок их привлечения к административной ответственности».
Предлагается также дополнить статью 27 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» нормами, предусматривающими возможность отмены или сокращения срока запрета на въезд в РФ иностранному гражданину или лицу без гражданства (пункт 2 статьи 27) в случае объявления административной амнистии.
Заслуживает внимания и предложение дополнить УИК РФ нормами, предусматривающими досрочное погашение наложенных взысканий в случае издания акта амнистии.
* * *
При обсуждении темы амнистии часто приходится слышать, что она противоречит принципам неотвратимости наказания и равенства перед законом и судом. Почему тот, кто не попал под амнистию, должен, скажем, платить штраф, а тот, кто попал, - освобождается от этого? Ответ лежит, на мой взгляд, в самом генезисе института амнистии. «Помилование и прощение виновных ни в каком случае не зависит от суда, – говорится в ст. 165 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г. – Оно непосредственно исходит от Верховной Самодержавной Власти и может быть лишь действием Монаршего милосердия. Сила и пространство действия сего милосердия, как изъятия из законов общих, определяются в том самом Высочайшем указе, коим смягчается участь виновных или же даруется им совершенное прощение».
Разумеется, в условиях республиканской формы правления, когда «верховная самодержавная власть» предстает в лице народа, полномочия по объявлению амнистии переходят к высшему законодательному органу государственной власти, в нашем случае – к его нижней палате, к Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Но от этого смысл амнистии не меняется. По моему глубокому убеждению, амнистия представляет собой, прежде всего, акт милосердия и гуманности со стороны государства, проявление великодушия общества к оступившимся согражданам, и, главное, сотворение для них возможности «перевернуть страницу» и начать с «чистого листа», где уже не будет прежних «клякс» и «загогулин», так мешающих порой человеку чертить стройную линию достойной жизни.
М.Федотов,
доктор юридических наук,
профессор