Консолидированный доклад мониторинговой группы СПЧ по наблюдению на выборах в 2017 году

Консолидированный доклад мониторинговой группы Совета по развитию гражданского общества и правам человека содержит собранную информацию о выявленных конфликтах, а также выводы и рекомендации по совершенствованию механизмов обеспечения избирательных прав граждан, в том числе, путем расширения сферы общественного контроля на выборах.

Консолидированный доклад

Мониторинговой рабочей группы Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека на выборах в 2017 году

Введение

10 сентября 2017 года выборы прошли в 82 субъектах Российской Федерации (за исключением Республики Ингушетия, Магаданской области, города Санкт-Петербурга), в том числе:

- дополнительные выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва (по одномандатному избирательному округу Брянская область – Брянский одномандатный избирательный округ №77 и по одномандатному избирательному округу Ленинградская область – Кингисеппский одномандатный избирательный округ №112);

- выборы высших должностных лиц 16 субъектов Российской Федерации, в том числе впервые в истории в городе Севастополе;

- депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти 6 субъектов Российской Федерации;

- выборы депутатов представительных органов 11 административных центров;

- выборы главы одного административного центра субъектов Российской Федерации;

- муниципальные выборы и референдумы.

Всего в единый день голосования 10 сентября 2017 года состоялось 5815 выборов различного уровня, в рамках которых замещались 36744 мандата, а также 242 местных референдума.

Раздел I. Организация деятельности Мониторинговой рабочей группы

В целях содействия реализации избирательных прав граждан была продолжена работа созданной в 2015 году Мониторинговой рабочей группы Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее – МРГ СПЧ). Работа осуществлялась в соответствии с устоявшейся практикой, закрепленной в Положении о МРГ СПЧ, под руководством сопредседателей МРГ СПЧ Борисова И.Б. и Шаблинского И.Г.

Основная задача МРГ СПЧ - аккумулирование, анализ и обобщение информации об имевших место конфликтах, связанных с нарушениями избирательных прав граждан (далее – конфликты), поступающей от представленных в составе МРГ СПЧ общественных объединений наблюдателей, а также от региональных мониторинговых рабочих групп (далее – РМРГ), с целью содействия урегулированию конфликтов и подготовки консолидированного доклада, содержащего выводы о причинах и условиях возникновения конфликтов в ходе избирательной кампании, а также о путях их предупреждения – для представления Президенту Российской Федерации.

В соответствие с Положением, в случае получения информации о конфликте МРГ СПЧ принимает меры по его проверке, а при подтверждении – фиксирует нарушение, информирует о нем соответствующие избирательные комиссии, правоохранительные и иные государственные органы, содействует его урегулированию.

МРГ СПЧ не подменяет работу наблюдателей и не делает заявлений, которые могут быть восприняты общественностью как поддержка или осуждение кого-либо из кандидатов или политических партий.

Настоящий консолидированный доклад основан на материалах членов МРГ СПЧ, общественных объединений, участвующих в работе МРГ СПЧ, а также отчетов от членов Совета, осуществлявших мониторинг в субъектах Российской Федерации. Доклад не претендует на всесторонний и полный мониторинг прошедших 10 сентября выборов, а также оценку избирательных кампаний. Настоящий доклад содержит собранную МРГ СПЧ информацию о выявленных конфликтах, а также выводы и рекомендации по совершенствованию механизмов обеспечения избирательных прав граждан, в том числе, путем расширения сферы общественного контроля на выборах.

К работе МРГ СПЧ были подключены: Общественная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, региональные общественные палаты и уполномоченные по правам человека, а также представители, участники, эксперты следующих НКО: Автономная некоммерческая организация «Агентство реализации социально-политических инициатив», Автономная некоммерческая организация «Центр общественно-политических проектов и коммуникаций», Адвокатская палата Московской области, Ассоциация наблюдателей «Национальный общественный мониторинг», Ассоциации по защите избирательных прав «Гражданский контроль», Институт государства и права РАН, Комитет гражданских инициатив, Международный институт новейших государств, Межрегиональное общественное движение в защиту прав избирателей «Голос», Межрегиональное общественное движение наблюдателей СОНАР, Московское бюро по правам человека, Общероссийская общественная организация «Ассоциация юристов России», Общероссийская общественная организация «Корпус наблюдателей «За чистые выборы», Общероссийская общественная организация «Российская ассоциация политической науки», Общероссийская общественная организация «Российский общественный институт избирательного права» (РОИИП), Общероссийская общественная организация «Юристы за права и достойную жизнь человека», Общественное движение «Россия выбирает», Общественное объединение «Выборы. Народный контроль», Общественное объединение «Европейский клуб», Общественное объединение «Группа 32», Общественный комитет «За честные выборы!», Проект «Гражданин наблюдатель», Фонд исследования проблем демократии.

В день голосования члены Совета осуществляли мониторинг избирательный процесс в городах Москва (Борисов И.Б., Соболева А.К., Шаблинский И.Г., Шибанова Л.В.) и Севастополь (Шевченко М.Л.), в Московской (Брод А.С., Борисов И.Б., Шаблинский И.Г., Шибанова Л.В.), Ленинградской (Евдокимова Н.Л.), Белгородской (Большакова М.А., Лукутцова Р.Т.) и Томской (Киркора И.В.) областях.

В ходе мониторинга членами Совета были выявлены факты, негативно влияющие на организацию и проведение свободных выборов, в том числе, проанализированные в Разделе II.

При возникновении конфликтных ситуаций представители МРГ СПЧ незамедлительно обращались в избирательные комиссии либо к исполнительным органам власти, в чью компетенцию входил тот или иной вопрос, для разрешения конфликтных ситуаций (см. Раздел III).

В целях предотвращения конфликтных ситуаций, связанных с нарушениями избирательных прав граждан, МРГ СПЧ считает необходимым дать ряд рекомендаций, которые приводятся в Разделе IV.

Раздел II. Выявленные проблемы

В ходе мониторинга избирательных кампаний был проведен анализ и обобщение информации об имевших место конфликтах, связанных с нарушениями избирательных прав граждан, поступившей от членов МРГ СПЧ и общественных организаций, осуществлявших мониторинг выборов, (представлена в виде приложений в Книге II Консолидированного доклада).

Всю поступившую в МРГ СПЧ информацию об имевших место конкретных случаях можно классифицировать следующим образом:

1. Нарушение порядка и правил ведения предвыборной агитации. Зафиксированы: размещение агитационных материалов в непосредственной близости от участковых избирательных комиссий (Иркутская область), агитационные материалы c порочащей кандидатов и политические партии информацией (Ленинградская область), наличие символики политических партий на избирательных участках (Республика Башкортостан), уничтожение и порча агитационных материалов, скрытая агитация в средствах массовой информации.

2. Недостаточное информирование избирателей о предстоящих выборах. Материалы, содержащие информацию о предстоящих выборах, в том числе, о месте нахождения помещений для голосования, о зарегистрированных кандидатах и т.д., зачастую не размещались избирательными комиссиями должным образом и в должном объеме для сведения граждан (г. Москва).

3. Подкуп избирателей. Отмечены случаи проведения в день голосования лотерей, организованных на выходе с избирательных участков и нацеленных на увеличение явки избирателей (Свердловская область). Зафиксированы отдельные попытки подкупа избирателей (Иркутская область).

4. Организованный подвоз избирателей. Зафиксированы случаи подвоза избирателей к избирательным участкам на автобусах, организованного органами местного самоуправления и отдельными предприятиями (Иркутская, Ленинградская области), что может трактоваться, как использование должностного или служебного положения.

5. Процедурные нарушения в ходе голосования. Зафиксированы случаи вскрытия конвертов с бюллетенями досрочно проголосовавших избирателей (г. Москва), выдачи незаверенных избирательных бюллетеней (Алтайский край) и наличия бюллетеней неустановленного образца (Республика Мордовия), составления списков для голосования вне помещения для голосования без соответствующего обращения избирателя.

6. Процедурные нарушения порядка подсчета голосов избирателей. Зафиксированы случаи задержки внесения данных в увеличенную форму протокола об итогах голосования на избирательном участке, задержки изготовления протоколов об итогах голосования, одновременной сортировки избирательных бюллетеней (г. Москва), а в одной из избирательных комиссий - признаки переписывания протоколов об итогах голосования.

7. Попытки вброса избирательных бюллетеней. На отдельных участках были зафиксированы попытки вброса избирательных бюллетеней (Красноярский край, Краснодарский край, Республика Мордовия, Республика Северная Осетия-Алания, г. Москва, Саратовская область).

8. Ограничение прав наблюдателей, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, представителей СМИ. Зафиксированы случаи недопуска на избирательный участок члена комиссии с правом совещательного голоса (Краснодарский край, впоследствии конфликт был снят), незаконного задержания наблюдателей (г. Москва), запрета фото- и видеосъемки в помещении для голосования.

Раздел III. Предупреждение и урегулирование конфликтных ситуаций

Важный элемент деятельности МРГ СПЧ в ходе избирательной кампании – предупреждение конфликтных ситуаций, связанных с нарушениями избирательных прав граждан.

1. Краснодарский край. В регионе участники избирательного процесса подписали соглашение о взаимодействии, результатом которого стало создание Объединенного штаба общественного наблюдения за выборами на территории Краснодарского края. В состав Штаба вошли уполномоченный по правам человека в Краснодарском крае, представители избирательной комиссии края, региональной общественной палаты, научного сообщества региона, электоральные юристы и представители региональных средств массовой информации. Основной целью соглашения стало повышение уровня общественного наблюдения и контроля на выборах, содействие в урегулировании возникающих конфликтов.

2. Республика Бурятия. В Избирательную комиссию Республики Бурятия поступили жалобы по поводу прохождения «муниципального фильтра», якобы оказания давление на муниципальных депутатов. В ходе проверки данного факта силами общественности был проведен телефонный опрос среди депутатов муниципального уровня (189 депутатов). Два депутата расценили в качестве попытки давления предложение изменить свою позицию в пользу одного из кандидатов. Остальные депутаты ответили, что не испытывали на себе давление.

3. Республика Северная Осетия – Алания. Была проведена проверка поступивших жалоб от политической партии на отказ в регистрации списков кандидатов на выборах в региональный законодательный (представительны) орган государственной власти. По итогам проверки была получена информация об отказах в регистрации с связи с предоставлением неполного пакета документов, а именно подписей в поддержку списка кандидатов политической партии (недостоверные подписи). Кроме того отсутствовали документы, подтверждающие статус, доходы и иные данные.

4. Приморский край. До единого дня голосования 10 сентября 2017 года поступили сообщения о предполагаемом подкупе избирателей в городах Владивостоке и Находке. Для проверки данных фактов и привлечения в случае подтверждения нарушения к ответственности нарушителей избирательного законодательства направлены обращения в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

5. Город Москва. В «день тишины» поступила информация о незаконной агитации за одного из кандидатов в депутаты – распространялись агитационные материалы, а также была зафиксирована попытка подкупа. Для проверки данных фактов участниками МРГ СПЧ направлены обращения в Избирательную комиссию города Москвы.

6. Саратовская область. В «день тишины» в непосредственной близости от избирательного участка обнаружены агитационные материалы одного из кандидатов (на асфальте с помощью стойкого к смыванию материала был размещен призыв к голосованию за одного из кандидатов). Для устранения нарушения направлено обращение в Избирательную комиссию Саратовской области.

Раздел IV. Выводы и рекомендации

По результатам мониторинга выборов в единый день голосования 10 сентября 2017 года МРГ СПЧ пришла к следующим выводам:

1. Запрос на общественный контроль на выборах сегодня сформирован в обществе и адекватно воспринимается как органами власти, так и избирательными комиссиями различного уровня, которые в большинстве своем готовы содействовать его осуществлению. Однозначно позитивно всеми участниками избирательного процесса воспринимается функция МРГ СПЧ по урегулированию конфликтов, направленная на обеспечение реализации избирательных прав. В этой связи целесообразно сохранить и продолжать совершенствовать механизм мониторинга выборов со стороны МРГ СПЧ для использования его на последующих выборах. В этой связи своевременным является вопрос об институционализации общественного контроля, в частности закреплении статуса наблюдателей за представителями Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, Общественной палаты Российской Федерации, уполномоченными по правам человека в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, общественных организаций.

2. Профильные общественные организации, осуществляющие наблюдение за выборами, в последние годы накопили большой опыт совместной работы с МРГ СПЧ, а также между собой, и играют важную роль в оптимизации демократических электоральных процедур.

3. Новые информационные технологии должны активнее использоваться при организации общественного контроля за избирательными процессами, а также для информирования избирателей. При этом развитие «электронной демократии» не должно нарушать основополагающие принципы общественного контроля – гласность и открытость всех процедур.

4. Общественный мониторинг выборов подтвердил необходимость продолжения и развития диалога между властью и общественными объединениями по вопросам оптимизации избирательной практики и выборного законодательства, в котором должны участвовать все профильные общественные объединения, участники и организаторы выборов.

5. Данные мониторинга МРГ СПЧ подтверждают стремление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации к большей открытости выборов, формированию нетерпимости к нарушению законодательно установленных процедур.

6. В большинстве случаев выявленные членами МРГ СПЧ нарушения процедуры организации голосования и подсчета голосов не повлияли на результаты голосования. Вместе с тем, членами МРГ СПЧ были выявлены случаи, когда указанные нарушения оказали существенное влияние на итоги голосования, что требует тщательного разбирательства.

7. Требует дальнейшего совершенствования либо замены институт «муниципального фильтра» при выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Необходимо исключить возможность административно-технологического злоупотребления данным институтом для создания препятствий или преференций отдельным кандидатам. Важно, чтобы существовали условия для реальной политической конкуренции.

8. Следует отметить сохраняющуюся тенденцию к снижению активности избирателей. В ряде случаев избирательные комиссии не предприняли необходимых мер по информированию избирателей о предстоящих выборах, что, в том числе, повлияло на снижение явки избирателей (не являясь, безусловно, единственной причиной такого снижения). Среди других причин сравнительно низкой явки можно отметить недостаточную конкурентность выборов и проведение кампаний в период отпусков.

9. Достаточно успешно зарекомендовало себя использование QR-кода на итоговых протоколах участковых избирательных комиссий, что позволило существенно ускорить процесс ввода данных об итогах голосования в ГАС «Выборы», исключить возможность составления протокола с несовпадающими контрольными соотношениями и увеличить точность суммирования голосов. Однако вызывает озабоченность отсутствие принятой спецификации кодирования данных протокола в QR-коде, устанавливающей перечень и последовательность чисел в коде, а также описание идентификаторов.

10. Введение нового порядка голосования избирателей по месту нахождения следует признать позитивным. Данный порядок упрощает реализацию активного избирательного права граждан, исключает необходимость двукратного посещения избирательных комиссий в разных местах (для получения открепительного удостоверения по месту регистрации и для голосования по месту нахождения), повышает открытость процесса голосования вне места жительства.

11. Наметилась тенденция по уменьшению случаев недопуска наблюдателей в помещения для голосования и их удаления из помещений для голосования.

По результатам работы на выборах 10 сентября 2017 г. МРГ СПЧ предлагает следующие рекомендации, реализация которых потребует совместных усилий ЦИК России, профильных комитетов обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства России, экспертного сообщества, правозащитников и общественных объединений наблюдателей:

- вернуться к экспертной дискуссии о возможности совершенствования или замены института «муниципального фильтра» с целью исключения возможности его применения для недопуска кандидатов, пользующихся достаточной поддержкой избирателей, к участию в выборах (например, разрешить поддержку одним депутатом представительного органа или главой муниципального образования двух и более кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, заменить «муниципальный фильтр» избирательным залогом или сбором подписей избирателей);

- обсудить возможность восстановления института избирательных блоков;

- обсудить порядок формирования избирательных комиссий, увеличив долю политических партий, в том числе непарламентских, а также представителей гражданского общества с учетом тенденции на разукрупнение участковых избирательных комиссий;

- разработать эффективные правовые механизмы защиты членов избирательных комиссий от противоправного воздействия на них;

- предложить МВД России совместно с ЦИК России и Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека разработать методические рекомендации, касающиеся функциональных обязанностей сотрудников полиции, обеспечивающих общественный порядок в помещениях для голосования;

- выработать комплекс мер по выявлению и пресечению косвенной предвыборной агитации, осуществляемой под видом информирования о деятельности кандидатов и избирательных объединений;

- законодательно закрепить статус наблюдателей за представителями Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, Общественной палаты Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации;

- обеспечить внедрение системы видеонаблюдения в участковых избирательных комиссиях и территоральных избирательных комиссиях, учитывая при этом требования законодательства Российской Федерации об охране изображения гражданина;

- разработать и реализовать программу повышения правовой культуры организаторов и участников выборов, прежде всего, молодежи, предусмотрев в ней, помимо прочего, вручение впервые голосующим гражданам экземпляра Конституции Российской Федерации;

- усилить информационно-разъяснительную деятельность избирательных комиссий, сконцентрировавшись, в первую очередь, на разъяснении новых положений законодательства, включая порядок голосования по месту нахождения избирателей, порядок применения средств видеонаблюдения, использования QR-кодов на протоколах и др.;

- продолжить экспертную дискуссию об оптимальных сроках проведения избирательных кампаний и установлению дат голосования;

- вернуться к обсуждению вопроса дальнейшего развития технологии изготовления итоговых протоколов УИК с машиночитаемым кодом и ускоренного ввода данных в ГАС «Выборы», включая автоматизацию рабочих мест УИК;

- законодательно установить, что информационные плакаты с кандидатами в помещениях для голосования должны в обязательном порядке содержать портрет кандидата, места работы за последние 10 лет;

- обязать избирательные комиссии оказывать содействие в организации публичных дискуссий между кандидатами с освещением их в сети Интернет;

- проработать вопрос о создании в сети Интернет личных кабинетов избирателей, в которых размещается вся необходимая информация по участию в выборах и участниках избирательного процесса;

- обратить внимание ЦИК России на необходимость усиления работы нижестоящих избирательных комиссий во взаимодействии с органами местного самоуправления по составлению и уточнению списков избирателей с целью исключения случаев внесения гражданина в списки более чем на одном избирательном участке. Проработать вопрос о создании единого реестра, не допускающего двойного учета избирателей. Обеспечить возможность общественного контроля за процедурами перерегистрации избирателей, вернуться к обсуждению вопроса голосования избирателей по месту нахождения с заявлениями, защищенными специальными знаками (марками);

- рассмотреть возможность разработки правовых положений, направленных на обеспечение равных условий доступа кандидатом и избирательных объединений к услугам по размещению агитационных материалов, в том числе на рекламных конструкциях, в сети Интернет, в негосударственных средствах массовой информации (например, путем установления ограничения на максимальный объем предоставляемых рекламных площадей, услуг одному кандидату или избирательному объединению);

- ввести исчерпывающий перечень оснований для досрочного голосования. Выработать процедурные гарантии информационной прозрачности досрочного голосования и обеспечения достоверности результатов;

- предложить ЦИК России создать Общественный совет, включив в него представителей МРГ СПЧ;

- включить деятельность по осуществлению общественного наблюдения на выборах в перечни видов деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, а также некоммерческих организаций – исполнителей общественно полезных услуг.

Сопредседатель МРГ СПЧ И.Борисов

Сопредседатель МРГ СПЧ И. Шаблинский

ПРИЛОЖЕНИЕ