Обращения и ответы
Предложения о совершенствовании института помилования в Российской Федерации
Тамара Морщакова: "Институт помилования масштабно деградировал"
На «Абрамкинских чтениях» выступила судья Конституционного суда в отставке Тамара Морщакова. Она говорила о том, что законодатель, разрабатывая закон о помиловании должен запрограммировать абсолютное право просить о милости со стороны верховной власти для каждого осужденного.
Вопрос об институте помилования сегодня стоит на повестке дня в связи с тем, что на официальном уровне обсуждается возможность принятия закона о помиловании.
Между тем, и в профессиональном юридическом сообществе, и в гражданском обществе помилование воспринимается не как мера, которая реализует определенную уголовную политику. В науке высказана точка зрения, которая отрицает значение помилования, как правового института, проявляющего, формирующего или корректирующего уголовную политику, поскольку
помилование реально не является таким средством, которое может способствовать решению системных проблем.
С этим я согласиться не могу. Конечно, помилование в нашей социальной и правовой реальности не решает эти проблемы, но, безусловно, может служить их решению. Это подтверждается тем, как человеческое сообщество - и не только сиюминутно - представляет себе цели помилования.
Можно утверждать, что никто не отрицает гуманистическую направленность института помилования, но объективно эта гуманность имеет определенные, издавна признававшиеся основания.
Если взять российскую юридическую классику, теорию уголовного права, уголовно-исполнительного права, то в них всегда признавалось, что помилование представляет собой необходимый властный акт, который должен быть соответственной реакцией на то, что а) уголовный закон может быть нехорош, часто сверхрепрессивен, б) суды во многих случаях – реально нехороши, и это не может не обусловливать такую реакцию, скажем так, верховной власти. Кроме того, практика помилования может учитывать задачи экономии уголовной репрессии.И
когда меры наказания, применяемые к осужденным, я не говорю, к виновным, выходят за пределы всех возможных параметров и справедливости, и эффективности государственных усилий и затрат, которые должны служить целям наказания, то это должно исправляться, пусть точечно, тем, кто - по нашей Конституции - признан гарантом прав и свобод.
Современные проблемы, связанные с институтом помилования, состоят в том, что этот институт у нас деградировал полномасшабно. Это даже можно не доказывать цифрами. Хотя они свидетельствуют о том, что с 1999 года до 2012-2014, цифры помилованных упали невозможно посчитать, во сколько раз.
Если в 1999 году было помиловано более 7800 за год, то в 2014 году эта цифра упала до двух человек.
Такое положение не может быть безразличным для общества. Потому что помилование, кроме его уголовно – правовых, уголовно-исполнительных и криминологических задач, может иметь - в любом обществе – и другие социальные цели. Хотя это достаточно очевидно, но редко у нас упоминается такая цель помилования, как политическая целесообразность. Она состоит не в том, чтобы помиловать конкретно имя рек, а в том, чтобы актом индивидуального помилования обеспечить в обществе хотя бы время от времени восстановление некоего мира и спокойствия, укрепить общественное признание государственных институтов, погасить возможные общественные страсти по поводу спорных общественно значимых вопросов, в том числе, в связи с реакцией на деятельность правоохранительной системы.
И в этом смысле помилование может диктоваться политической целесообразностью.
Актуальность этой темы связана и с рядом дефектов, обнаруживающихся в его практике и ограничивающих само существо института помилования.
Достаточно остановиться на таком моменте. Наиболее распространенным - в аудитории и юристов, и не-юристов - оказывается мнение, что большинство помилованных - это лица, которые подвергнуты такому наказанию, как лишение свободы. И удивление вызывает, что это не так. На лишенных свободы приходится только 30% милуемых. При этом 80% из таких помилований состоит в сокращении срока наказания, а не в освобождении из-под стражи – освобождается же только 5 %
помилованных заключенных. То есть, милость оказывается очень сдержанной. И не решает других задач, которым может служить институт помилования.
Тема помилования сейчас обсуждается юридическим и правозащитным сообществом, вызывает определенный интерес у официальных инстанций, например, обсуждается в Совете Федерации. Поставлен, в том числе, вопрос о необходимости законодательной регламентации помилования. С правовой точки зрения, это спорный момент.
В связи с этим представляется необходимым сначала обсудить такие вопросы: если регламентация института помилования должна быть осуществлена законом, то, как обозначить моменты, где она может иметь место, и чем определяются пределы полномочий законодателя?
Эти два вопроса представляются мне необычайно актуальными. Вопрос о том, должен ли существовать федеральный закон о помиловании, у многих вызывает положительный ответ.
Я думаю, что это в какой-то мере проявление нашей общей болезни, состоящей в необоснованной надежде на то, что приняв какой-то федеральный закон, мы решим проблему. Но
проблемы можно решать, только отвечая на содержательные вопросы: что именно нужно и что нельзя закреплять в федеральном законе, в частности, касающемся помилования .
Надо сказать, что существующие нормы в области помилования, содержащиеся в Указе Президента РФ от 28 декабря 2001 года и в утвержденном этим указом положении о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании комиссиями по помилованию в субъектах федерации, носят рекомендательный характер. Такой же рекомендательный характер имеют решения самих комиссий. Однако в действительности и нормы о деятельности комиссий, и их решения реализуются отнюдь не как рекомендательные. Потому что нет никакой практики, когда комиссия - как факультативный орган - не бывает задействована в процедуре рассмотрения ходатайств о помиловании, если не приводить в пример помилование Р.Поупа или М.Ходорковского.
Во всех иных случаях ходатайства о помиловании обязательно проходят через комиссии, хотя это совершенно явно ограничивает полномочия верховной власти, и неважно, делается ли это с ее согласия или на основе ее собственного предписания.
Рекомендательные нормы названных актов не могут ограничивать никаким образом право осужденного реально ходатайствовать о помиловании именно перед президентом России. Это значит, что решение комиссии( о поддержке или неподдержке помилования) не должно ставить одних осужденных в неравное положение с другими при рассмотрении ходатайств, создавать для кого-то преимущества. Иное есть нарушение конституционного права просить о помиловании, поскольку оно носит абсолютный характер и предоставляется осужденным на равных основаниях.
Спасибо Конституционному суду, что он это подтвердил. Хотя в то же время он не настоял на том, что помилование не может приводить для помилованного к худшим результатам, чем он имел бы в плане своей уголовной ответственности, если бы не был помилован. Ведь, например, после помилования может иметь место декриминализация деяния или могут применяться другие формы освобождения от ответственности, которые дают человеку, большие бонусы, чем акт помилования. КС указал, что акт помилования сам по себе, как гуманная акция, ни в каких случаях не может нарушать права человека. Но и при применении помилования как акта милосердия нельзя в дальнейшем отказаться от того, что устраняющий преступность деяния закон имеет обратную силу, а неприменение такого закона к помилованному недопустимо нарушает его права. Нельзя, чтобы при помиловании наступали худшие последствия для конкретного лица, чем они могли бы для него наступить, если бы он помилован не был
Я говорю о том, чего нельзя допускать при применении помилования, и это могло бы стать содержанием возможного законодательного регулирования.
Нельзя в случаях с помилованием допустить реализацию в законодательстве, например, и реально предлагаемой идеи установить какие-то единые смыслы помилования для всех случаев, выработать в этом плане единую политику помилования.
С моей точки зрения, это совершенно невозможно. Единая политика помилования может заключаться только в призыве соблюдать общеправовые принципы при освобождении от наказания. Больше ничего.
Другой формулируемый в связи с помилованием призыв: ввести в законе градацию видов деяний по степени их тяжести и в
зависимости от этого установить те из них, по которым возможно или невозможно применять помилование.
Надо сказать, что практика применения помилования показывает, что в реальной нашей жизни оно распространяется в основном на осужденных за деяния средней тяжести. Известны редкие случаи в отношении тяжких деяний. Однако с введением таких условий для помилования нельзя согласиться – в силу конституционного закрепления неограничимого права ходатайствовать о помиловании.
В действующем положении о комиссиях по помилованию, утвержденном указом президента, однако, также перечислены деяния, на которые помилование обычно не должно распространяться. Создание таких норм – антиконституционно.
Тем более, не может допускаться формулирование на нормативном уровне - в качестве предпосылок помилования - таких дополнительных обязательных условий, как признание осужденным вины или возмещение причиненного преступлением ущерба.
Как аргумент недопустимости таких условий в дореволюционной литературе существовала очень убедительная формула: если миловали бы только признавших свою вину, то тем самым власть, признавала бы, что миловать можно лишь тех, в виновности которых сама власть уверена. Потому что, когда человек не признает вину и неопровержимыми доказательствами его невиновность не опровергнута, невозможно считать, что этот человек виновен.
Если рассматриваются проекты законодательной регламентации помилования, то все усилия должны быть направлены на то, чтобы сформулировать, какие условия недопустимо выдвигать при помиловании. Например, нельзя ограничивать круг субъектов, которые могут обращаться с ходатайством о помиловании, т.е. требовать, чтобы помилование осуществлялось только по просьбе самого осужденного. Кроме него самого, и другие лица не лишены права обратиться в его пользу к верховной власти с ходатайством о помиловании - иное ограничивало бы ее исключительное правомочие. Такой подход сформулирован и в практике конституционных судов многих стран, можно сослаться на КС ФРГ, который прямо в своих решениях записал, что
помилование возможно без всякой просьбы и даже вопреки воле осужденного.
Конечно, нельзя допускать никаких ограничений, связанных с моментом, когда возможно помилование - оно может осуществляться на любом этапе привлечения к уголовной ответственности. Акт помилования не отменяет состоявшееся судебное решение по поводу признания лица виновным. Он может распространяться на все стадии привлечения к уголовной ответственности, потому что помилование не связано с основаниями привлечения к ответственности и осуждения. Помилование ориентировано на другие обстоятельства. Особые обстоятельства, относящиеся к конкретному случаю, могут обнаружиться в любой момент, и послужить основанием для помилования. Иначе оно не отвечало бы своему предназначению в качестве акта гуманности.
Помилование, осуществляемое высшим должностным лицом государства, может служить знаком того, что уголовная репрессия по отношению к определенным деяниям оценивается им как необоснованная, например, в связи с отсутствием достаточных оснований для их криминализации. Безусловно, это может приниматься во внимание при помиловании и будет определенным сигналом тем, кто привлекает к ответственности за такие виды деяний - будет показывать, что их деятельность объективно бессмысленна. Это может стать и знаком для законодателя, который уполномочен корректировать такие ситуации.
Может быть, это очень розовые надежды, но мне кажется, что высшему должностному лицу в государстве через применение института помилования иногда легче осознать и показать недопустимость ситуаций необоснованного расширения сферы уголовной ответственности.
Поэтому, конечно, нельзя отрицать, что в качестве основы помилования должны рассматриваться доводы и о судебных ошибках, и об ошибках криминализации, и об ошибках уголовной политики государства - в широком плане.
Вывод из всего сказанного: требуется большая осторожность при обсуждении предложений о принятии особого федерального закона о помиловании и, тем более о его содержании.
Когда ссылаются на то, что у нас есть некие пробелы в законодательстве относительно помилования, хочется выдвинуть
контраргумент: то, что называется пробелом, иногда есть объективно необходимое молчание законодателя.
В силу специфики института помилования - как исключительного и даже в определенном смысле противоположного по отношению к формальному нормативному регулированию уголовной ответственности - молчание законодателя здесь во многом объективно необходимо. А пределы законодательного регулирования должны быть осознаны, исходя из того, что верховная власть не может никого дискриминировать в праве обратиться за помилованием и правомочна на оказание милости вне процедуры. Верховная власть может миловать вообще без каких-либо нормативных регуляций, исходящих даже от нее самой.
Это было неоднократно доказано не только в нашей истории, но и в истории всей человеческой цивилизации.
Вот поэтому на вопрос о том, должен ли приниматься закон о помиловании, можно реагировать положительно только в таком ракурсе: законодатель должен выявить и сформулировать, исходя из требований Конституции, все запреты, исключающие ограничения института помилования.
Или можно сказать проще, законодатель должен сформулировать, какие ограничения в праве на обращение о помиловании являются недопустимыми.
Законодатель должен запрограммировать дальнейшее абсолютное право просить о помиловании осужденного и дальнейшее абсолютное право власти на осуществление акта помилования.
Проект Указ Президента Российской Федерации О внесении изменения и дополнений в Указ Президента РФ от 28 декабря 2001 г. N 1500 (с изменениями от 16 марта 2007 г., 19 мая 2009 г.)
Проект
Указ Президента Российской Федерации
О внесении изменения и дополнений в Указ Президента РФ от 28 декабря 2001 г. N 1500 (с изменениями от 16 марта 2007 г., 19 мая 2009 г.) и в Положение о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании, утвержденное
Исходя из того, что помилование представляет собой гуманистический акт высшей власти,
учитывая, что полномочия по помилованию согласно Конституции Российской Федерации принадлежат исключительно главе государства и не могут быть делегированы кому бы то ни было,
принимая во внимание, что конституционное право ходатайствовать о помиловании принадлежит каждому осужденному, является абсолютным и не может быть ограничено нормативно ни при каких условиях,
учитывая, что при исчерпании национальных средств обжалования приговоров в российской судебной системе отсутствуют эффективные правовые средства для исправления судебных ошибок, связанных с незаконным и необоснованным осуждением,
учитывая, что согласно государственным программам продолжается реформирование института пересмотра судебных актов с целью обеспечить максимальное устранение незаконных и необоснованных приговоров по уголовным делам,
учитывая неудовлетворительное состояние условий содержания под стражей осужденных к лишению свободы,
принимая во внимание низкое качество тюремной медицины, повторяющиеся факты гибели лиц, подвергшихся аресту в качестве меры пресечения, и рост заболеваемости среди отбывающих наказание, связанное с лишением свободы,
обращая внимание на выявляемые правозащитными организациями факты нарушения прав граждан, содержащихся под стражей,
исходя из сокращающегося в последние годы числа помилованных лиц, а также из нерешенности задачи социально обоснованной декриминализации ряда преступлений ненасильственного характера,
Внести в Указ Президента Российской Федерации от 28 декабря 2001 г. N 1500 (с изменениями от 16 марта 2007 г., 19 мая 2009 г.) следующие изменения и дополнения:
1) изложить пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 28 декабря 2001 г. N 1500 в следующей редакции:
«2. Установить, что основными задачами комиссии по вопросам помилования на территории субъекта Российской Федерации являются:
подготовка материалов к рассмотрению ходатайств лиц, осужденных на основании вступившего в законную силу приговора суда Российской Федерации, привлеченных к участию в следственных действиях или в судебном разбирательстве, а также отбывших назначенное судом наказание и имеющих неснятую судимость, в целях их представления Президенту Российской Федерации;
осуществление общественного контроля за своевременным и правильным исполнением на территории субъекта Российской Федерации указов Президента Российской Федерации по вопросам помилования, а также за условиями содержания осужденных;
подготовка предложений о повышении эффективности деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, иных государственных органов, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, по вопросам помилования осужденных, а также социальной адаптации лиц, отбывших наказание.
2) дополнить Указ Президента Российской Федерации от 28 декабря 2001 г. N 1500 пунктом следующего содержания:
«Главному государственно-правовому управлению Администрации Президента Российской Федерации в месячный срок подготовить предложения по утверждению Распоряжения Президента Российской Федерации о порядке представления и рассмотрения материалов комиссиями по вопросам помилования на территории субъекта Российской Федерации (далее – комиссии), которым, в частности, должна регламентироваться обязанность сообщать осужденному или лицу, отбывшему назначенное судом наказание и имеющего неснятую судимость, защитнику осужденного, его законному представителю, о результатах рассмотрения ходатайства по существу, а в случае решения об отказе в удовлетворении ходатайства - о мотивах отказа.».
Внести в Положение о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 28 декабря 2001 г. N 1500, следующие изменения и дополнения:
3) дополнить пункт 1 Положения о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании после слов «осужденного или лица, отбывшего назначенное судом наказание и имеющего неснятую судимость» словами: «, защитника осужденного, его законного представителя, а также при наличии ходатайства со стороны органов и организаций или не менее десяти авторитетных общественных деятелей, обратившихся с просьбой о помиловании.».
4) заменить в подпункте а) пункта 2 Положения о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании слова «… и отбывающих наказание на территории Российской Федерации» на слова «для отбывания наказания на территории Российской Федерации».
5) изложить последний абзац пункта 2 Положения о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в следующей редакции:
«При этом помилование, как правило, не применяется в отношении осужденных:
а) совершивших умышленное преступление в период назначенного судом испытательного срока условного осуждения;
б) ранее освобождавшихся от отбывания наказания актом помилования.
6) изложить пункт 4 Положения в следующей редакции:
«Ходатайство о помиловании регистрируется в день его подачи администрацией учреждения или органа, где на данный момент находится лицо, в отношении которого оно подано , в специальном журнале учета ходатайств о помиловании, о чем сообщается заявителю под расписку на копии соответствующего сопроводительного письма. Отказ в направлении ходатайства о помиловании не допускается.
В случаях, когда лицо, в отношении которого подается ходатайство о помиловании, в том числе о снятии судимости, не отбывает наказание в месте принудительного содержания под стражей, ходатайство направляется заявителем в соответствующее
учреждение федерального органа пробации по контролю и надзору либо в комиссию по месту жительства лица, в отношении которого подается ходатайство о помиловании.
7) в первом абзаце пункта 5 слова «в территориальный орган уголовно-исполнительной системы» заменить словами «в комиссию».
8) во втором абзаце пункта 5 исключить подпункт г) и изложить подпункт з) в следующей редакции:
«з) представление администрации учреждения или органа, где на данный момент находится лицо, в отношении которого подано ходатайство о помиловании, либо учреждения федерального органа пробации по контролю и надзору (далее - администрация учреждения), содержащее сведения из личного дела осужденного, относящиеся к обстоятельствам отбывания им наказания,».
9) исключить пункты 6 и 7 Положения;
10) изложить пункт 8 Положения в следующей редакции:
«8. Комиссия не позднее чем через 30 дней со дня получения ходатайства о помиловании представляет материалы, относящиеся к применению акта помилования в отношении осужденного в Администрацию Президента Российской Федерации. Комиссия вправе изложить в представлении мнения ее членов о желательности применения акта помилования к осужденному.
Администрация Президента Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления указанных материалов представляет Президенту Российской Федерации все поступившие сведения и материалы о ходатайствах о помиловании.».
11) изложить пункт 9 Положения в следующей редакции
«9. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает Положение о порядке сбора ходатайств о помиловании и иных материалов, поступивших в комиссии, и их направления Президенту Российской Федерации, которым также регламентируется порядок информирования осужденного или лица, отбывшего назначенное судом наказание и имеющего неснятую судимость, либо защитника осужденного, его законного представителя. В случае, если комиссией принято решение об отказе в принятии ходатайства о помиловании по формальным основаниям, не зависящим от ходатайствующего лица, данный порядок должен предусматривать сроки повторного рассмотрения возможного ходатайства.».
12) изложить пункт 10 Положения в следующей редакции;
«10. Список лиц, передаваемых комиссией Президенту Российской Федерации для рассмотрения ходатайств об их помиловании, подлежит опубликованию в средствах массовой информации соответствующего субъекта Российской Федерации в месячный срок со дня принятия такого решения. Опубликованию подлежит информация, содержащая фамилию и инициалы каждого осужденного, в отношении которого поставлен вопрос о помиловании, а также указание на статью уголовного закона, по которой он осужден. При этом комиссия вправе также обнародовать мотивы мнения ее членов о желательности применения акта помилования к осужденному.
13) изложить пункт 11 в следующей редакции:
«11. В случае перевода осужденного, подавшего ходатайство о помиловании, в другое учреждение, исполняющее наказание, освобождения его от отбывания наказания, а также изменения иных обстоятельств, имеющих существенное значение для решения вопроса о помиловании, администрация учреждения обязана уведомить об этом комиссию, а также Администрацию Президента Российской Федерации.
14 изложить пункт 12 в следующей редакции:
«12. При рассмотрении Президентом Российской Федерации ходатайства о помиловании по существу принимаются во внимание:
а) обстоятельства осуждения и отбывания или исполнения наказания, а также применения ранее в отношении него акта амнистии, помилования или условно-досрочного освобождения от наказания;
б) срок отбытого (исполненного) наказания;
в) данные о личности осужденного: состояние здоровья, количество судимостей, семейное положение, возраст;
г) другие обстоятельства, если осужденный, ходатайствующие о его помиловании лица или комиссия сочтут их существенными для рассмотрения ходатайства».
15) изложить пункт 13 в следующей редакции:
«13. При представлении Президенту Российской Федерации ходатайства о помиловании комиссия вправе запросить от администрации учреждения, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления дополнительные сведения и документы, необходимые для подготовки материалов о помиловании осужденного. Указанные органы обязаны направить ответ на запрос комиссии не позднее чем через семь дней со дня получения запроса в отношении лица, впервые осужденного за преступление небольшой или средней тяжести (в отношении лица, осужденного за тяжкое или особо тяжкое преступление, не позднее чем через 10 дней).»
16) в пункт 16 слова «не ранее чем через год» заменить словами «не ранее чем через полгода».
17) Настоящий Указ вступает в силу со дня его официального опубликования.
Президент Российской Федерации
Д.А. Медведев