Отзывы на Рекомендации по итогам выездного заседания Совета в Краснодарском крае

РЕКОМЕНДАЦИИ КРАСНОДАР.pdf посмотреть 564 КБ Приложение на 10.04.2015 все буквы черные - копия.pdf посмотреть 527 КБ Краснодар ответ Кутафина.pdf посмотреть 134 КБ

Ответ Комитета Государственной Думы по земельным отношениям и строительству

Уважаемый Михаил Александрович!

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел Ваше обращение о предоставлении экспертной оценки по вопросам, связанным с нарушением прав граждан в сфере земельных отношений и сообщает следующее.

Ввиду того, что Комитет не располагает материалами, указанными в обращении Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее - Совет) от 24 апреля 2015 года № А4-9-774 и в письме заместителя главы администрации Краснодарского края В.П.Свеженца от 20 марта 2015 года № 07-126/15-04, Комитету не представляется возможным дать объективную правовую оценку всем обстоятельствам в сложившейся ситуации.

Кроме того, как следует из Вашего обращения, по ряду возникших земельных споров, в том числе по спорам о правах на земельные доли и земельные участки сельскохозяйственного назначения, приняты судебные акты, вступившие в законную силу. При этом Комитет считает необходимым отметить, что в соответствии со статьей 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступившие в законную силу судебные постановления, судебные акты являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации, в связи с чем, по мнению Комитета, Комитет, с учетом положений статьи 4 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», статьи 5 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», не вправе давать правовую оценку вопросам, по которым имеются вступившие в силу судебные акты.

Вместе с тем, Комитет считает необходимым выразить свое мнение по отдельным вопросам и предложениям, указанным в Вашем обращении.

1. Как следует из Вашего обращения, по мнению Совета, в ряде случаев нарушенные права могут быть восстановлены только новым предоставлением земельных участков, гражданам, которые были лишены прав на земельные доли.

В этой связи необходимо учитывать, что порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, урегулирован Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ). Так по общему правилу предоставление таких земельных участков, в том числе земельных участков сельскохозяйственного назначения, осуществляется на торгах по продаже таких земельных участков либо на торгах на право заключения договора аренды. Случаи предоставления земельных участков в собственность бесплатно без проведения торгов предусматриваются статьей 395 ЗК РФ.

Так, в частности, в соответствии с подпунктом 7 статьи 395 ЗК РФ предоставление земельных участков в собственность бесплатно может осуществляться в отношении отдельных категорий граждан в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, в случае возникновения необходимости наделения отдельных категорий граждан, в том числе бывших работников сельскохозяйственных предприятий, земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, субъектом Российской Федерации может быть принят соответствующий закон, предусматривающий данные правовые основания для предоставления земельных участков.

Кроме того, с 1 марта 2015 года (со дня вступления в силу отдельных положений Федерального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации») в соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 3910 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы на праве безвозмездного пользования гражданину для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в муниципальных образованиях, определенных законом субъекта Российской Федерации, на срок не более чем шесть лет. При использовании такого земельного участка указанным гражданином в течение пяти лет данный земельный участок предоставляются ему в собственность бесплатно (подпункт 4 статьи 395 ЗК РФ).
На основании вышеизложенного, с 1 марта 2015 года субъекты Российской Федерации наделены правом самостоятельно устанавливать случаи предоставления земельных участков сельскохозяйственного назначения для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством исходя из их нахождения в границах определенных муниципальных образований, что может в числе прочего рассматриваться как инструмент, направленный на разрешение проблем, описанных в обращении Совета.

2. Как следует из Вашего обращения, по мнению Совета, в ряде случаев нарушенные права могут быть восстановлены новым предоставлением земельных участков из фонда перераспределения.

Комитет считает необходимым отметить, что в соответствии с пунктом 11 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации в фонд перераспределения земель включаются все земли, находившиеся на день введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации в образованных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» (далее - Указ № 323) фондах перераспределения земель.

Согласно пункта 5 Указа № 323 в фонды перераспределения земель были включены участки, остающиеся после бесплатной передачи земель коллективам колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерным обществам, в том числе созданным на базе государственных сельскохозяйственных предприятий. При этом местным администрациям указывалось на необходимость организации продажи земель фонда по конкурсу, передачи в аренду с правом последующего выкупа. При проведении конкурсов и передаче в аренду преимущественные права предоставлялись гражданам, ранее использовавшим земельные участки на правах аренды, членам трудовых коллективов, выходящим из колхоза или совхоза с целью создания крестьянского (фермерского) хозяйства, а также другим работникам этих хозяйств. Оставшиеся нераспределенными земли передаются или продаются по нормативной цене, а при наличии нескольких претендентов - на аукционах гражданам и юридическим лицам.
При этом в связи с тем, что Указ № 323 утратил силу в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 февраля 2003 года № 250 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР    и    Президента   Российской    Федерации»,    бывшие   работники сельскохозяйственных предприятий в настоящее время лишены какого-либо преимущественного или исключительного права на приобретение земельных участков, находящихся в фонде перераспределения земель.

В этой связи также необходимо отметить, что само по себе наличие земельных участков в фонде перераспределения земель не порождает каких-либо особенностей в части их предоставления гражданам и юридическим лицам, в связи с чем при оценке возможности предоставления таких земельных участков в качестве компенсации за ранее утраченные или неполученные земельные доли или имущественные паи следует принимать во внимание общие положения ЗК РФ, регулирующие порядок предоставления земельных участков. Кроме того, в настоящее время в соответствии со статьей 80 ЗК РФ в фонд перераспределения земель включаются не только земельные участки, предусмотренные пунктом 11 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», но и земельные участки сельскохозяйственного назначения, приобретенные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием по основаниям, установленным федеральными законами.

3. В одном из случаев Советом указывается на необходимость изыскать возможность образования земельного участка в счет земельной доли, принадлежащей бывшему работнику колхоза «Ленинский путь», с целью создания крестьянского (фермерского) хозяйства. При этом в настоящее время данный колхоз признан несостоятельным (банкротом).

Комитет считает необходимым отметить, что порядок образования земельного участка из земельного участка сельскохозяйственного назначения, находящегося в общей долевой собственности, урегулирован положениями статьи 13 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон № 101-ФЗ). При этом допускается образование такого земельного участка как при наличии решения общего собрания участников общей долевой собственности, которым утверждены проект межевания земельных участков, перечень собственников образуемых земельных участков и размер их долей в праве общей собственности на образуемые земельные участки, так и при отсутствии такого решения.

Однако ни в одном из данных случаев возможность образования земельного участка не поставлена в зависимость от того, является ли сельскохозяйственная организация действующей или признана несостоятельной (банкротом).

Кроме того, в соответствии с пунктом 3 статьи 191 Закона 101-ФЗ если до 1 июля 2012 года участники долевой собственности не приняли решение об утверждении проекта межевания земельных участков или не зарегистрировали свое право собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, орган местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения данного земельного участка до 1 июля 2013 года был обязан:

1) провести общие собрания с внесением в повестки дня этих собраний вопросов, указанных в пункте 3 статьи 14 данного закона;

2) обеспечить подготовку проекта межевания земельных участков;

3) обеспечить проведение кадастровых работ по образованию земельных участков, предусмотренных утвержденным решением общего собрания проектом межевания земельных участков.

4. В отношении обращения ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств Павловского района по вопросам отказа органов местного самоуправления в заключении договоров аренды на новый срок, Комитет считает необходимым обратить внимание, что до 1 марта 2015 года в соответствии с пунктом 3 статьи 22 ЗК РФ (утратил силу в соответствии с Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации») по истечении срока договора аренды земельного участка его арендатор имел при прочих равных условиях преимущественное право на заключение нового договора аренды земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3 статьи 35, пунктом 1 статьи 36 и статьей 46 ЗК РФ.

Вместе с тем, до 1 марта 2015 года такое право не гарантировало во всех случаях возможность заключения договора аренды земельного участка с прежним арендатором.

Так, в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2011 года № 73 «Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды» указано, что в случаях, предусмотренных законом, договор аренды в отношении государственного или муниципального имущества может быть заключен только по результатам проведения торгов. В связи с этим договор аренды названного имущества, заключенный на новый срок без проведения торгов, является ничтожным (статья 168 Гражданского кодекса Российской Федерации), равно как и соглашение о продлении такого договора. Возможность предоставления до 1 марта 2015 года в аренду земельных участков сельскохозяйственного назначения, необходимых для осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства подтверждается определениями от 20 ноября 2014 года по делу № 308-ЭС14-1222, от 24 марта 2015 года по делу № 310-ЭС14-7728.

Кроме того, согласно пункту 35 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 января 2002 года № 66 «Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой» реализация предусмотренного пунктом 1 статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации преимущественного права на заключение договора аренды на новый срок возможна только в случае передачи арендодателем спорного имущества третьему лицу в аренду.

Таким образом, до 1 марта 2015 года затруднения в заключении договора аренды земельного участка сельскохозяйственного назначения на новый срок могли быть обусловлены проведением торгов на право заключения договора аренды такого земельного участка либо отсутствием факта передачи земельного участка третьему лицу.

При этом с 1 марта 2015 года в соответствии с подпунктом 31 пункта 2 статьи 396 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, предназначенного для ведения сельскохозяйственного производства, арендатору, который надлежащим образом использовал такой земельный участок, при условии, что заявление о заключении нового договора аренды такого земельного участка подано этим арендатором до дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды такого земельного участка. Аналогичное правило предусматривается пунктом 4 статьи 10 Закона № 101-ФЗ.

В этой связи, с 1 марта 2015 года ЗК РФ дополнен нормами, направленными на возможность приобретения в аренду земельных участков сельскохозяйственного назначения добросовестными арендаторами после истечения срока действия договора аренды. Кроме того, предусмотренное подпунктом 31 пункта 2 статьи 396 ЗК РФ право на заключение договора аренды без проведения торгов не является преимущественным, в связи с чем его реализация не поставлена в зависимость от прочих равных условий и факта передачи земельного участка третьему лицу.

Председатель Комитета
А.Ю. Русских

Ответ Государственного университета по землеустройству

Уважаемый Михаил Александрович!

Государственный университет по землеустройству рассмотрел рекомендации Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, принятые по результатам выездного заседания в Краснодарском крае, состоявшегося 15-17 декабря 2014 г. (далее -рекомендации), а также информацию по данному вопросу администрации Краснодарского края (В.П.Свеженец) и сообщает.

В указанных рекомендациях затронуты две группы проблем, весьма актуальных для современного аграрного землепользования: 1) реализация и защита земельных прав граждан, приобретенных в ходе аграрной реформы и приватизации сельскохозяйственных угодий в начале 90-х годов (проблема земельных долей) и 2) защита прав арендаторов земельных участков (главным образом фермеров) при истечении срока действия договора аренды или его расторжении по инициативе арендодателя. При выработке рекомендаций проделана значительная работа как по сбору и обобщению соответствующего материала, так и по классификации отдельных проблемных вопросов. Например, бездействие различных должностных лиц, повлекшее нарушение прав граждан; утрата права на землю в результате банкротства сельскохозяйственной организации; изменение правил наделения земельными долями в ходе осуществления этого процесса, поставившее в неравное положение различные группы граждан; подлог документов, в результате которого земельные доли был предоставлены гражданам, заведомо не имевшим на них право, и др. Указанные проблемы, как и отмечено в рекомендациях, требуют реагирования правоохранительных органов.

Что касается экспертной оценки выявленных проблем, то с точки зрения Университета, необходимо учитывать следующее.

1. Проблема земельных долей характерна не только для Краснодарского края, но, практически, для всех регионов страны (большое количество фактов по данному региону вызвано тем, что это крупнейший сельскохозяйственный регион). Пролонгированный эффект ошибок и недоработок, допущенных в начале 90-х годов при образовании земельных долей, объясняется принципиальной новизной этого процесса в указанный период, его масштабом (в сжатый по времени срок было приватизировано более 60% сельскохозяйственных угодий), отсутствием вплоть до 2003 года законодательной базы регулирующей соответствующие правоотношения (а, как следствие - и самоустранением в тот период судов от разрешения разного рода спорных ситуаций в земельно-имущественной сфере).

Главная же проблема, не позволяющая уже несколько десятилетий найти оптимальное решение в вопросе о земельных долях, заключается в том, что здесь имеется сочетание правомерных интересов граждан, ставших собственниками земли (но не способных организовать использование соответствующих земель) и потребности сельскохозяйственной отрасли (в лице конкретных агрохозяйств) осуществлять на указанных землях процесс сельскохозяйственного производства. Именно этим объясняется неоднократное изменение подхода законодателя к проблеме земельных долей, выразившемся в сужении в последние годы (в сравнении с 90-ми) возможностей по распоряжению гражданами своими долями, наделении сельскохозяйственных организаций преимущественным правом их покупки, возможности передачи таких земельных долей, которыми не распорядился их гражданин-собственник, в муниципальную собственность.
Большая часть указанных в рекомендациях негативных фактов, связанных с нарушениями при наделении земельными долями (на примере более 20 сельскохозяйственных предприятий Краснодарского края) вызвана либо неосуществлением потенциальными собственниками тех действий, которые они должны были предпринять (т.е. граждане не реализовали свое право), либо несоблюдением ими установленных процедур (например, КСП «Прогресс», где на документах отсутствуют подписи председателя общего собрания, ответственных лиц и печать предприятия).

В этой связи необходимо отметить, что с 2011 года отсутствие сведений о собственнике земельной доли в ранее принятых решениях органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий является основанием для признания такой доли невостребованной и передачи ее в муниципальную собственность. Безвариантность такого подхода законодателя может вызывать сомнение, но это норма Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (п. 2 ст. 12.1).

Для оценки ситуации с утратой прав на земельные доли при банкротстве сельскохозяйственных организаций необходимо учитывать, что возможны различные правовые последствия в зависимости от того, являлись ли на момент финансовой несостоятельности граждане собственниками долей (они могли внести свои доли в уставный капитал хозяйства, тем самым добровольно отказавшись от своего права на землю). В случае же ОПХ «Газырское» (банкротилось в 2001 - 2003 годах), как следует из информации администрации Краснодарского края, речь шла о неприватизированных землях, используемых тогда опытным хозяйством, подведомственном Россельхозакадемии (т.е. земельные доли, права на которые могли бы быть утрачены, вообще не образовывались).

В отношении неполного соответствия между собой норм подзаконных актов, принятых в период образования земельных долей (например, абз. 2 и 3 Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан» и п. 9 «Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1992 г. № 708), в части необходимого условия проживания на период приватизации на территории хозяйства, земли которого приватизировались, необходимо отметить следующее. Приведенный в рекомендациях факт того, что порядка 80 работников КСП «Крупское» проживали на территории других, соседних колхозов в Выселковском и Тихорецком районах и поэтому не получили земельных долей, вполне мог иметь место. Но при этом нормативный акт, которым в данном случае руководствовались местные органы Краснодарского края, был издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации.

В отношении ЗАО «Совхоз Архипо-Осиповский», совхоза «Калниболотский» и других, приватизация земли в которых была проведена по «особым условиям» в соответствии с пунктами 20-23 и 26 «Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации сельскохозяйственных предприятий», следует отметить, что работники таких хозяйств, действительно, не лишались права иметь земельную долю и при выходе из них могли претендовать на компенсацию. Однако материалов о том, что они обращались именно за соответствующей компенсацией и получили отказ в ней не представлено (как правило, речь шла только о выделении земельного участка).

Вопросы, связанные с подлогом документов АО «Кисляковское», ЗАО «Агрофирма «Мысхако», - это исключительно компетенция правоохранительных органов.

Следует отметить, что большая часть случаев приведенных в рекомендациях, уже была предметом судебного рассмотрения.

Также в отношении всех действий, осуществленных в 90-х годах и начале «нулевых» и связанных с образованием и выделением на местности земельных долей, необходимо учитывать, что согласно ст. 196 Гражданского кодекса Российской Федерации, во всех случаях (за исключением, установленных Федеральным законом от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму») срок исковой давности не может превышать 10 лет со дня нарушения права, для защиты которого такой срок установлен.

2. При рассмотрении случаев отказов арендодателей (например, администрации муниципального образования Павловский район) продлить договора аренды с фермерами на новый срок необходимо учитывать следующее. Действительно, ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает, что если иное не предусмотрено законом арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Однако согласно изменениям, внесенным в Земельный кодекс Российской Федерации в 2014 году (и вступившим в силу с 1 марта 2015 г.) такое «иное» предусмотрено для земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Теперь преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок действует только в отношении земельных участков, арендодателем которых выступает частное лицо, а для находящихся в государственной или муниципальной собственности необходимо заключение новых договоров по общим правилам предоставления земельных участков. Такой подход вызывает некоторые сомнения с точки зрения, как обеспечения стабильности сельскохозяйственного производства, так и с точки зрения защиты прав арендатора. Однако переход к аукционному предоставлению земельных участков, в том числе и на праве аренды, это принципиальное решение законодателя.

Что касается пояснений, представленных администрацией Краснодарского края (В.П.Свеженец), то практически все они основаны на нормах законодательства (как действующего в настоящее время, так и применявшегося в период приватизации сельскохозяйственных угодий) и подкреплены судебными решениями.

Тем не менее, затронутые в рекомендациях вопросы весьма важны. Государственный университет по землеустройству готов участвовать в их обсуждении и выработке соответствующих предложений, в том числе по совершенствованию законодательства.

Отзыв Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию

Предложения Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Предложения

к Рекомендациям Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека по итогам выездного
заседания в Краснодарском крае

Рекомендации Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее - Рекомендации) подготовлены по итогам выездного заседания в Краснодарском крае 15-17 декабря 2014 г. В ходе выездного заседания была проанализирована ситуация с соблюдением прав человека, а также изучены проблемы развития институтов гражданского общества в регионе, касающиеся в том числе развития социально ориентированных некоммерческих организаций (НКО); нарушения права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением; нарушений прав жителей Краснодарского края на получение земельных и имущественных паев в ходе аграрной реформы начала 1990-х годов и других проблем.

Проблемы, рассмотренные в Рекомендациях, актуальны, характерны не только для Краснодарского края и нуждаются в скорейшем разрешении. Следует согласиться с тем, что нарушения социально значимых прав граждан (экологических прав, прав на земельную долю, иных) имеют в своей основе комплекс проблем, среди которых не последнее место занимает несовершенство правоприменения, отдельные пробелы в законодательстве, коррупция, нарушения законодательства со стороны органов власти, общая правовая неграмотность населения. Одна из проблем, на которую обоснованно обращено внимание - отсутствие эффективно действующих инструментов диалога между региональными органами власти и органами местного самоуправления, с одной стороны, и гражданами и общественностью, с другой стороны.

Сложившаяся ситуация в случае ее неразрешения может усилить недоверие граждан к органам власти, что может привести (и в ряде регионов приводит) к социальным конфликтам и проявлениям экстремизма.

Ряд высказанных в рассмотренном документе выводов и предложений заслуживают внимания и поддержки. В отношении отдельных положений Рекомендаций можем сказать следующее.

1. Аргументированными и заслуживающими рассмотрения являются предложения, касающиеся внесения изменений в действующее законодательство и направленные на обеспечение прав граждан в области охраны окружающей среды.

Давно обсуждается и представляется обоснованным предложение о внесении в ст. 27 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» изменения в части предоставления общественным объединениям права подавать в суд иски в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Это является актуальным как при нарушении экологических прав, так и при нарушении прав граждан на землю и иное имущество в том случае, если затрагиваются права и законные интересы большого числа граждан или неопределенного круга лиц (п. 1 раздела II Рекомендаций).

При этом в целях реализации поправок в Федеральный закон «Об общественных объединениях» Рекомендациями предлагается внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации (далее - НК РФ), касающиеся реализации права граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций предъявлять в суды и арбитражные суды иски о возмещении вреда окружающей среде без уплаты государственной пошлины.

Для этого предусматривается дополнить часть 1 статьи 333.36 НК РФ положениями об освобождении от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации в соответствии с гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации и законодательством об административном судопроизводстве, судами общей юрисдикции, мировыми судьями истцов в случаях, предусмотренных законом -по искам о возмещении вреда окружающей среде и общественные объединения - по заявлениям в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц. Следует обратить внимание, что структурные элементы статей НК РФ называются не частями, а пунктами, соответственно предлагаемые нормы будут образовывать - подпункты.

Кроме того, предполагается закрепить в статье 333.37 НК РФ освобождение от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством Российской Федерации, арбитражными судами, истцов по искам о возмещении вреда окружающей среде в случаях, предусмотренных законом.

Следует заметить в данном случае, что при закреплении в отраслевом законодательстве прав субъектов на обращение в суд и отсутствия специальных положений в НК РФ действует общий режим уплаты государственной пошлины при обращении в суды судебной системы Российской Федерации. Таким образом, часть предлагаемых изменений в НК РФ обусловлена закреплением нового права на обращение за судебной защитой общественных объединений, т.е. носит производный характер.

НК РФ устанавливаются основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате государственной пошлины (ст. 1 НК РФ). Размеры государственной пошлины и основания и порядок освобождения от ее уплаты закреплены в главе 25.3 НК РФ. По общему правилу при обращении в суд с заявлениями или жалобами уплачивается государственная пошлина (ст. 123, 132 ГПК РФ, 126 АПК РФ, 333.19,333.21 НК РФ).

Обратим внимание на то, что в российской правовой системе среди множества средств защиты прав и законных интересов граждан центральное место занимает право на судебную защиту, которое гарантируется Конституцией Российской Федерации (ст. 46). Исходя из этого, создаются условия для самостоятельной защиты гражданами своих прав, в том числе обеспечивается доступность правосудия для различных категорий граждан. На это направлены нормы статей 333.20, 333.22, 333.35, 333.36, 333.37, 333.41 НК РФ, устанавливающие широкий перечень оснований для освобождения от уплаты государственной пошлины определенных категорий граждан при обращении их в суды и к мировым судьям, а также для предоставления отсрочки и рассрочки по ее уплате.

Кроме того, законодатель допускает освобождение от уплаты государственной пошлины по решению судьи, рассматривающего дело. Так, Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции или мировые судьи, арбитражные суды, исходя из имущественного положения плательщика, вправе освободить его от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым указанными судами или мировыми судьями, либо уменьшить ее размер, а также отсрочить (рассрочить) ее уплату в порядке, предусмотренном НК РФ (п. 2 ст. 333.20, п.2 ст. 333.22 НК РФ).

Обращение в суд иных субъектов в защиту прав и законных интересов граждан рассматривается как правило в качестве дополнительного средства защиты. Например, деятельность Уполномоченного по правам человека дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод (ст. 3 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека»). В связи с этим возможности иных субъектов, содействующих защите прав и законных интересов граждан, законодателем ограничиваются преимущественно случаями, когда самостоятельная защита прав гражданами затруднена или невозможна. Об этом свидетельствуют положения статей 45-47 ГПК РФ. Например, часть 1 статьи 45 ГПК РФ ограничивает процессуальные возможности прокурора правом подачи им заявления в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина только случаями,   в   которых   гражданин   по   состоянию   здоровья,   возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Исключения из приведенного правила составляют случаи: обращения с заявлениями о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. Аналогичные процессуальные ограничения действуют и в арбитражном процессе (ст. 52 АПК РФ).

Следует обратить внимание, что вопрос о целесообразности освобождения от уплаты государственной пошлины новых категорий лиц, обращающихся в суды судебной системы Российской Федерации, должен разрешаться также с учетом необходимости компенсации соответствующих выпадающих доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Заслуживают внимания положения Рекомендаций, направленные на усиление законодательного регулирования осуществления экологической экспертизы. Вместе с тем, изложенные в Рекомендациях предложения в этой части нуждаются во всестороннем рассмотрении с решением не только вопросов включения в Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее - Федеральный закон «Об экологической экспертизе») норм, дополняющих перечень объектов экологической экспертизы, но и вопросов повышения эффективности проведения самой экспертизы, обязательности выполнения вынесенных предписаний. В отношении предложенных Рекомендациями нововведений, касающихся включения в перечень объектов экспертизы проектов освоения лесов и обоснования изменения функционального зонирования территорий национальных парков и иных особо охраняемых природных территорий, для которых законом предусмотрено зонирование, хотелось бы обратить внимание на следующее. Статьей 1 Федерального закона «Об экологической экспертизе» установлено, что экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Следовательно указанный Федеральный закон исходит из того, что объектом экспертизы должна являться прежде всего документация, обосновывающая хозяйственную деятельность, способную нанести вред окружающей среде. Вместе с тем, разработка проектов освоения лесов, как и разработка документов функционального зонирования особо охраняемых природных территорий, в целом или в значительной части, направлены на осуществление мероприятий, связанных с охраной природных объектов и окружающей среды. Не отрицая полностью высказанной в Рекомендациях позиции, предлагаем дополнительно оценить и при необходимости усилить аргументацию расширения объектов экологической экспертизы.
2. Заслуживает внимания и всестороннего рассмотрения раздел Рекомендаций, посвященный проблеме нарушения прав граждан в связи с приобретением доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения (земельную долю) и имущественный пай при реорганизации колхозов и совхозов (раздел III Рекомендаций).
Приведенные в Рекомендациях примеры, в целом, показательны, описанные и иные правонарушения, связанные с реализацией законодательства о выделе земельных долей и имущественных паев реорганизуемых сельскохозяйственных организаций, обнаруживались в течение последних пятнадцати лет не только в Краснодарском крае, но и в иных регионах Российской Федерации.

Следует заметить, что Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации постоянно обращал внимание на сложности и спорные моменты реализации земельного и аграрного законодательства в этой части. При этом подтверждается существование приведенных в Рекомендациях проблем, в том числе: бездействие местной администрации в принятии решений о передаче земли в общую собственность участников сельскохозяйственной организации; бездействие и ошибки землеустроительных и кадастровых органов при выделении собственникам земельных долей земельных участков в натуре; лишение права на земельный и имущественный пай в результате банкротства, реорганизации и сделок с землей хозяйства и другие.

В связи со всем сказанным поддерживается мнение о необходимости скорейшего разрешения конфликтных ситуаций и принятия всесторонних правовых и организационных мер в целях обеспечения прав дольщиков и повышения эффективности правового регулирования использования земель сельскохозяйственного назначения.

Надлежит подчеркнуть, что сложившаяся ситуация, связанная с массовым нарушением прав граждан при приобретении в собственность земельных долей и имущественных паев, может быть разрешена только комплексом правовых и организационных мер. Это связано и с тем, что с момента принятия первых нормативных актов, регулирующих реорганизацию колхозов и совхозов, прошло более десяти лет, нарушения прав граждан происходили в течение всего периода. Реализация реформенных нормативных актов происходила с многочисленными неточностями, нарушениями и злоупотреблениями. Как результат, оформление документов, необходимых для приобретения прав на земельные доли происходило с ошибками и нарушениями. Не оформленными или неверно оформленными оказались кадастровые и правоустанавливающие документы на земельные участки. Перечисленные и иные факторы существенно затрудняют осуществление защиты прав дольщиков исключительно в судебном порядке.   При этом для разрешения проблемы важны единство позиций и согласованность действий как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, граждан, сельскохозяйственных товаропроизводителей, общественных организаций. Однако, как следует из представленных материалов, позиция органов государственной власти Краснодарского края расходится с позицией изложенной в Рекомендациях. Кроме того, особая сложность в разрешении конфликтов, связанных с нарушением прав дольщиков заключается в том, что практически для принятия справедливого и законного решения (и это подтверждается текстом Рекомендаций) практически каждый случай правонарушения нуждается в детальном разбирательстве.

Как представляется, для системного и комплексного разрешения проблемы целесообразно создание межведомственной комиссии, рабочей группы или иного коллегиального органа, с привлечением к работе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Краснодарского края, судебных и правоохранительных органов, представителей аграрного профессионального сообщества и гражданской общественности. Основной целью работы межведомственного органа должно стать всестороннее рассмотрение ситуации, выработка согласованных решений и детальных рекомендаций по обеспечению прав граждан и правопорядка при использовании земель сельскохозяйственного назначения в Краснодарском крае. При этом в ходе работы возможно было бы определить как организованные подходы обеспечения судебной защиты прав собственников земельных долей, так и внесудебные способы разрешения конфликта. В том числе, возможно рассмотреть вопросы предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или выплате денежных компенсаций гражданам, права которых были нарушены, но защита прав судебном порядке затруднена по объективным причинам (пропуск сроков, отсутствие надлежаще оформленных документов и др.).

Обратим внимание при этом, что последствия реализации нормативных правовых актов, принятых в 90-е годы и направленных на реорганизацию сельскохозяйственного производства в Российской Федерации, представляют собой более широкую и комплексную проблему. Так, в ходе реформ, помимо нарушения прав работников сельскохозяйственных организаций, обнаруживались нарушения прав на земельные участки сельскохозяйственных организаций, выявлялись случаи использования сельскохозяйственных угодий без оформления прав на землю. Массовый характер имели случаи длительного не оформления гражданами прав на земельные доли, что породило проблему невостребованных земельных долей. Все перечисленное негативно сказалось как на формировании земельного правопорядка в аграрной сфере, так и на темпах развития сельскохозяйственного производства.

В целях преодоления ряда негативных последствий, вызванных реализацией непродуманных и недостаточно обеспеченных как юридически, так и организационно, шагов аграрной реформы, был внесен ряд существенных изменений в Федеральных закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (Федеральный закон от 29.12.2010 N 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения»). Данными изменениями был введен в действие организационно-правовой механизм, направленный на ускорение выдела земельных участков в счет земельных долей, передаче в муниципальную собственность невостребованных земельных долей, установления границ земель сельскохозяйственного назначения. С момента приятия указанных поправок в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» правовые основания реализации прав собственников земельных долей существенно изменились.

Таким образом, при разрешении проблем защиты прав дольщиков в Краснодарском крае считаем обоснованным рассмотреть не только проблемы применения положений нормативных актов,  принятых в 90-х годах, и направленных на реорганизацию колхозов и совхозов, но и проблемы реализации Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в действующей редакции.

Следует подчеркнуть, что острота и социальная значимость поставленных в рекомендациях проблем, касающихся защиты прав граждан, в том числе собственников земельных долей, заслуживает не только тщательной проработки, но и широкого обсуждения с привлечением представителей законодательных и исполнительных органов государственной власти, научных кругов и общественности. Целью обсуждения должны стать, в том числе, выводы о необходимости детального экономического и социального обоснования проводимых в государстве аграрных и иных реформ, влияющих на правовую и социальную стабильность в обществе и затрагивающих права и законные интересы большого числа граждан.

 

Заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного
законодательства                        С.А. Боголюбов

Заведующий финансового, налогового и бюджетного законодательства       Н.А. Поветкина