Совет при Президенте Российской Федерации
по развитию гражданского общества и правам человека

Обсуждение понятия "политическая деятельность", разработанного Минюстом России

Содержание
Документы
Законопроект Минюста

 

 

Вносится Правительством

Российской Федерации

 

Проект

 

 

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

 

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

 

О внесении изменений в пункт 6 статьи 2 Федерального закона
«О некоммерческих организациях» в части уточнения понятия
политической деятельности

 

 

Абзацы второй и третий пункта 6 статьи 2 Федерального закона
от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 3, ст. 145; 2012, № 30, ст. 4172; 2015, № 48, ст. 6724) изложить в следующей редакции:

«Некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой
на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она осуществляет деятельность в сфере государственного строительства и основ конституционного строя Российской Федерации, федеративного устройства Российской Федерации, обеспечения суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития Российской Федерации, функционирования политической системы, органов государственной власти и местного самоуправления, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния
на выработку и реализацию государственной политики, на формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения
и действия.

Указанная деятельность осуществляется в следующих формах:

1) участие в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований либо в различных сочетаниях этих форм, в организации и проведении публичных дискуссий, выступлений;

2) участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме, в наблюдении за проведением выборов, референдума, в формировании избирательных комиссий, комиссий референдума,
в деятельности политических партий;

3) публичные обращения к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на их деятельность, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных правовых актов;

4) распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, оценок принимаемых государственными органами решений и проводимой ими политики;

5) осуществление деятельности, направленной на формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения и обнародования опросов общественного мнения или иных социологических исследований;

6) вовлечение граждан, в том числе несовершеннолетних, в указанную деятельность;

7) финансирование указанной деятельности.

К политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества при условии, что эта деятельность не осуществляется в целях, указанных в абзаце втором пункта 6 настоящей статьи и выходящих за пределы (рамки) соответствующей области деятельности.».

 

 

          Президент

Российской Федерации                                                                                         В.Путин

 

Место публикации: http://regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=45477

 

К оглавлению ↑
Пояснительная записка к законопроекту

Пояснительная записка

к проекту федерального закона «О внесении изменений в пункт 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части уточнения понятия политической деятельности»

 

Во исполнение подпункта «а» пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 27.11.2015 № ПР-2442 по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека Министерством юстиции Российской Федерации разработан проект федерального закона «О внесении изменений в пункт 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части уточнения понятия политической деятельности» (далее – законопроект).

Законопроект направлен на уточнение понятия политическая деятельность используемого в Федеральном законе «О некоммерческих организациях».

Законопроектом уточняются сферы, в которых осуществляется политическая деятельность. К таким сферам отнесены: государственное строительство и федеральное устройство, обеспечение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, обеспечение законности, правопорядка, безопасности, оборона страны, внешняя политика, целостность и устойчивость политической системы, социально-экономическое и национальное развитие РоссийскойФедерации, функционирование органов государственной власти и местного самоуправления, регулирование прав и свобод человека и гражданина.

При этом законопроектом предлагается установить, что политическая деятельность может осуществляться только путем:

участия в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований либо в различных сочетаниях этих форм, в организации и проведении публичных дискуссий, выступлений;

участия в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме, в наблюдении за проведением выборов, референдума, в формировании избирательных комиссий, комиссий референдума, в деятельности политических партий;

публичных обращений к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на их деятельность, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных правовых актов;

распространения, в том числе с использованием современных информационных технологий, оценок принимаемых государственными органами решений и проводимой ими политики;

осуществления деятельности, направленной на формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения и обнародования опросов общественного мнения или иных социологических

исследований;

вовлечение граждан, в том числе несовершеннолетних, в указанную деятельность;

финансирование указанной деятельности.

Предложенные в законопроекте уточнения законодательства Российской Федерации будут способствовать формированию четких и исчерпывающих критериев определения понятия политической деятельности, а также единообразию правоприменительной практики.

К оглавлению ↑
Отзыв Уполномоченного по правам человека в Пермском крае

 

К оглавлению ↑
Таблица сравнений действующих норм и предложений Комитета гражданских инициатив

Сравнительная таблица действующих правовых норм и предложений по их изменению в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранных агентов

           

 

Действующая редакция

ФЗ «О некоммерческих организациях»

Предложения

Минюста РФ

Предложения

Комитета гражданских инициатив

п. 6

ст. 2

Некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях.

К политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества.

Некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой
на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она осуществляет деятельность в сфере государственного строительства и основ конституционного строя Российской Федерации, федеративного устройства Российской Федерации, обеспечения суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития Российской Федерации, функционирования политической системы, органов государственной власти и местного самоуправления, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния
на выработку и реализацию государственной политики, на формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия.
Указанная деятельность осуществляется в следующих формах:
1) участие в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований либо в различных сочетаниях этих форм, в организации и проведении публичных дискуссий, выступлений;
2) участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме, в наблюдении за проведением выборов, референдума, в формировании избирательных комиссий, комиссий референдума,
в деятельности политических партий;
3) публичные обращения к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на их деятельность, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных правовых актов;
4) распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, оценок принимаемых государственными органами решений и проводимой ими политики;
5) осуществление деятельности, направленной на формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения и обнародования опросов общественного мнения или иных социологических исследований;
6) вовлечение граждан, в том числе несовершеннолетних, в указанную деятельность;
7) финансирование указанной деятельности.

К политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества при условии, что эта деятельность не осуществляется в целях, указанных в абзаце втором пункта 6 настоящей статьи и выходящих за пределы (рамки) соответствующей области деятельности.

Некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается для целей настоящего закона участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если она осуществляет независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она осуществляет одно или несколько из следующих видов деятельности:

            выдвижение кандидата (кандидатов) на выборах;

            участие в предвыборной агитации;

            организация сбора средств или содействие в организации сбора средств в избирательные фонды кандидатов, списков кандидатов, либо сбора денежных средств или иного имущества для политических партий;

            продвижение в общественном мнении положительного или негативного образа кандидатов, списков кандидатов на выборах, а также политических партий;

            информационное, консультационное и организационное сопровождение кандидатов или избирательных объединений на выборах. 

            Не может рассматриваться в качестве политической деятельности некоммерческой организации для целей настоящего закона:

            организация и проведение общественных дискуссий (конференций, форумов, круглых столов) для открытого обсуждения экономических, социальных, политических, культурных и иных вопросов, не относящихся к государственной или коммерческой тайне, включая обсуждение проводимой государством политики и международных отношений, либо участие в таких дискуссиях;

            организация и проведение экспертизы или оценки действий органов государственной власти и местного самоуправления, принимаемых ими правовых актов или иных решений, высказывание позиции с оценкой таких действий и решений, в том числе в средствах массовой информации – за исключением случае, когда экспертиза или оценка полностью или частично оплачена за счет средств политической партии либо средств избирательного фонда кандидата, списка кандидатов на выборах;

            проведение любых обучающих и просветительских мероприятий (семинаров, встреч, конференций, форумов, круглых столов), за исключением мероприятий, полностью или частично оплаченных за счет средств политической партии либо средств избирательного фонда кандидата, списка кандидатов на выборах;

            деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, оказание юридической помощи гражданам и организациям;

            организация и проведение опросов общественного мнения, фокус-групп, экспертных и углубленных интервью, иных социологических исследований;

            проведение анализа, исследований и иных интеллектуальных изысканий по экономическим, социальным, политическим и культурным вопросам, включая вопросы проводимой государством политики и международным отношениям,  за исключением случае, когда экспертиза или оценка полностью или частично оплачена за счет средств политической партии либо средств избирательного фонда кандидата, списка кандидатов на выборах.

            К политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, молодежи и пожилых граждан, уязвимых категорий населения, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты окружающей среды, растительного и животного мира, исторического наследия, благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества.

 

П. 3.1 ст. 26

 

В случае перечисления (передачи) денежных средств (иного имущества) некоммерческим организациям российское юридическое лицо, получившее в течение года, предшествовавшего такому перечислению (передаче), денежные средства и иное имущество от иностранных источников, информирует указанные организации о получении им денежных средств и иного имущества от иностранных источников.

 

В случае перечисления (передачи) денежных средств (иного имущества) некоммерческим организациям российское юридическое лицо, получившее в течение года, предшествовавшего такому перечислению (передаче), денежные средства и иное имущество от иностранных источников, за исключением доходов коммерческой организации от продажи товаров, работ и услуг, в тридцатидневный срок информирует указанные организации о получении им денежных средств и иного имущества от иностранных источников – при наличии запроса информации от некоммерческой организации, получившей денежные средства или иное имущество.

 

* Жирным шрифтом выделены предложения изменений действующей редакции закона

 

К оглавлению ↑
Заявление членов Правозащитного совета

 

Приводные ремни власти

Минюст ликвидирует независимые НКО

Заявление правозащитников

 

Минюстом подготовлен законопроект, четко прописывающий, что такое «политическая деятельность» некоммерческих организаций. В отличие от демократического мира, где политической считается деятельность, направленная на борьбу за власть, на территории РФ политической деятельностью объявлена практически любая общественная работа.

Приводим законопроект «О внесении изменений в пункт 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» почти целиком для подтверждения этого тезиса.

Согласно данному законопроекту к политической деятельности относится:

«1) участие в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований либо в различных сочетаниях этих форм, в организации и проведении публичных дискуссий, выступлений;

2) участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме, в наблюдении за проведением выборов, референдума, в формировании избирательных комиссий, комиссий референдума, в деятельности политических партий;

3) публичные обращения к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на их деятельность, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных правовых актов;

4) распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, оценок принимаемых государственными органами решений и проводимой ими политики;

5) осуществление деятельности, направленной на формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения и обнародования опросов общественного мнения или иных социологических исследований;

6) вовлечение граждан, в том числе несовершеннолетних, в указанную деятельность;

7) финансирование указанной деятельности»

Кроме того, в пояснительной записке к законопроекту также указано, что к сферам политической деятельности относится «регулирование прав и свобод человека и гражданина».

В законопроекте, однако, отмечается, что «К политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества при условии, что эта деятельность не осуществляется в целях, указанных в абзаце втором пункта 6 настоящей статьи и выходящих за пределы (рамки) соответствующей области деятельности».

То есть, данное исключение ничтожно, поскольку оно отменяется в случае, если деятельность организации соответствует хотя бы одному из перечисленных выше всеобъемлющих семи пунктов (это и есть «абзац второй пункта 6 настоящей статьи»).

Любая неправительственная организация создается гражданами с целью изменить не устраивающую их ситуацию, влиять на происходящее в стране, в том числе влиять на деятельность должностных лиц и государственных органов, формировать общественное мнение.

Фактически, этот законопроект объявляет любую деятельность НКО политической, и тем самым:

- устанавливает тотальный запрет на финансирование деятельности НКО из-за границы – т.к. любая НКО при этом станет «иностранным агентом»;

- устанавливает тотальный запрет на помощь НКО от российского бизнеса, т.к. российский бизнес не будет финансировать НКО, занимающуюся «политической деятельностью»;

- создает базу для дальнейших ограничений для НКО, «занимающихся политической деятельностью» путем придания всем НКО данной характеристики.

В результате принятия данного законопроекта независимо действующие НКО могут быть полностью уничтожены.

Власти хотят, чтобы, как и в тоталитарное советское время, остались только привластные НКО наподобие советских профсоюзов, являвшихся приводными ремнями власти.

Мы уверены, что гражданское общество в современной России убить нельзя. Сей час оно выталкивается на обочину и лишается законных возможностей коммуникации с государством. Гражданское общество будет искать новые формы существования.

Призываем Совет по правам человека при Президенте РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, общественные организации, политические партии поддержать наше заявление и участвовать в общественной кампании против этого законопроекта.

29.01.2016

Члены «Правозащитного совета»:

Член Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, Председатель Московской Хельсинкской группы, Л.М. Алексеева

Член Московской Хельсинкской группы, В.В. Борщёв

Член Правления Общественной правозащитной организации «Гражданский контроль», Ю.И. Вдовин

Председатель Комитета «Гражданское содействие», С.А. Ганнушкина

 Член Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, Председатель МОО «Комитет по предотвращению пыток», И.А. Каляпин

Сопредседатель Совета Движения «Голос», Г.А. Мельконьянц

Член Совета Правозащитного центра «Мемориал», О.П. Орлов

Исполнительный директор Движения «За права человека», Л.А. Пономарёв

Директор Фонда «Общественный вердикт», Н.Е. Таубина

Председатель Совета Правозащитного центра «Мемориал», А.В. Черкасов

Исполнительный директор Фонда «Голос», Л.В. Шибанова

 

К оглавлению ↑
Заключение Клуба юристов НКО

Клуб юристов НКО

Федеральная прямая линия по правовой поддержке НКО

8-800-3333-068

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

на проект федерального закона № 04/13/01-16/00045477 от 21.01.2016 г. «О внесении изменений в пункт 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части уточнения понятия политической деятельности»

 

 

1. 21.01.2016 г. Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст) опубликовало[1] на федеральном портале проектов нормативно-правовых актов проект федерального закона «О внесении изменений в пункт 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части уточнения понятия политической деятельности» (далее - законопроект).

Указанный законопроект разработан рабочей группой при Администрации Президента РФ во исполнение поручения Президента РФ, принятого по итогам заседания Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека 01.10.2015 г.[2]

Причиной разработки законопроекта послужили неопределенность понятия «политическая деятельность», содержащееся в пункте 6 статьи 2 Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», и практика его толкования правоприменительными органами России в отношении некоммерческих организаций.

Законопроект предлагает уточнить понятие «политическая деятельность», используемое в ФЗ «О некоммерческих организациях» [3] в отношении некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, путем определения сфер, в которых осуществляется политическая деятельность этих организаций; установления форм осуществления такой деятельности, а также уточнения целей осуществления такой деятельности.

  1. Законопроект не изменяет определение некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, содержащееся в абзаце 1 пункта 6 статьи 2 ФЗ «О некоммерческих организациях» , согласно которому таковой считается «российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ) (далее - иностранные источники), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации»4.
  2. Законопроект предлагает изложить абзац 2 пункта 6 статьи 2 ФЗ «О некоммерческих организациях» в новой редакции, указав, что некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она осуществляет деятельность в следующих сферах:

 

  • государственного строительства и основ конституционного строя РФ,
  • федеративного устройства Российской Федерации,
  • обеспечения суверенитета и территориальной целостности РФ,

-    обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности,

  • обороны страны,
  • внешней политики,
  • социально-экономического и национального развития РФ,

- функционирования политической системы, органов государственной власти и местного самоуправления,

- законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина.

 

4.  Также законопроект предлагает установить, что деятельность некоммерческих
организаций в указанных сферах будет признаваться политической, если она направлена
на достижение целей по оказанию влияния:

  • на выработку и реализацию государственной политики,
  • на формирование государственных органов, органов местного самоуправления,
  • на их решения и действия.

 

5.    Законопроект предлагает изложить абзац 3 пункта 6 статьи 2 ФЗ «О
некоммерческих организациях» в новой редакции, указав, что деятельность
некоммерческих организаций, осуществляемая ей в указанных выше сферах и по
достижению названных целей будет признаваться политической в случае, если такие
организации будут осуществлять ее в одной из следующих форм:

  1. участие в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований либо в различных сочетаниях этих форм, в организации и проведении публичных дискуссий, выступлений;
  2. участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме, в наблюдении за проведением выборов, референдума, в формировании избирательных комиссий, комиссий референдума, в деятельности политических партий;

3)    публичные обращения к государственным органам, органам местного
самоуправления, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние
на их деятельность, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов
или иных правовых актов;

  1. распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, оценок, принимаемых государственными органами решений и проводимой ими политики;
  2. осуществление деятельности, направленной на формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения и обнародования опросов общественного мнения или иных социологических исследований;

6)     вовлечение граждан, в том числе несовершеннолетних, в указанную
деятельность;

7)          финансирование указанной деятельности.

 

6. По мнению авторов законопроекта, предложенные в законопроекте уточнения законодательства РФ будут способствовать формированию четких и исчерпывающих критериев определения понятия политической деятельности, а также единообразию правоприменительной практики[4].

Клуб юристов НКО, проанализировав законопроект, полагает, что в случае его принятия законопроект не достигнет заявленных целей по следующим основаниям.

Формально законопроект устанавливает критерии (сферы, формы, цели) политической деятельности, однако содержание критериев включает в себя фактически любую публичную деятельность успешно работающей некоммерческой организации, что может повлечь включение в реестр некоммерческих организаций - «иностранных агентов» любой организации, получавшей или получающей иностранное финансирование.

6.1. Предлагаемые законопроектом сферы, признаваемые в качестве элемента политической деятельности некоммерческих организаций, содержат максимально широкие области, в которых осуществляют деятельность многие организации гражданского общества в России.

Признание политической деятельностью работу некоммерческих организаций в сферах:

-    обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности,

  • социально-экономического и национального развития РФ,
  • функционирования органов государственной власти и местного самоуправления,
  • законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина, влечет фактический запрет - без навешивания ярлыка «иностранного агента» - для

некоммерческих организаций, учрежденных и работающих по законодательству России,

но получающих иностранное финансирование, на гражданский контроль за деятельностью закрытых учреждений, в которых могут нарушаться права человека, на осуществление экспертной поддержки органов государственной власти и местного самоуправления при реализации реформ в социальной и экономической сферах, на оказание поддержки языковой культуре коренных малочисленных народов России, обнародование фактов коррупции в органах власти, фактически создает систему молчаливого согласия с любыми действиями (как законными, так и незаконными) органов власти.

Отнесение указанных областей к политической деятельности некоммерческих организаций необоснованно и Клуб юристов НКО предлагает их исключить.

 

6.2. Действующим ФЗ «О некоммерческих организациях» 6 установлено, что целями политической деятельности являются воздействие на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также формирование общественного мнения в указанных целях.

Законопроект предлагает считать политическими цели по оказанию влияния:

  • на выработку и реализацию государственной политики,
  • на формирование государственных органов, органов местного самоуправления,
  • на их решения и действия.

Таким образом, по сравнению с действующей редакцией ФЗ «О некоммерческих организациях» законопроект не уточняет цели политической деятельности, а их расширяет:

- вместо «изменения государственной политики», законопроект предлагает считать политической целью «оказание влияния на выработку и реализацию государственной политики».

Таким образом, любые предложения некоммерческих организаций по выработке или реализации государственной политики в социальной сфере, а также в сферах экономики, борьбы с преступностью, национальных вопросов и любых иных, могут быть признаны политической деятельностью для них.

По сравнению с действующей редакций ФЗ «О некоммерческих организациях», законопроект вводит в качестве политической цели деятельности некоммерческих организаций новую цель - оказание влияния на решения и действия органов местного самоуправления, что также расширяет поле для применения «закона об иностранных агентах».

Цели политической деятельности сформулированы в законопроекте необоснованно широко и включают любое взаимодействие некоммерческих организаций с органами государственной власти и органами местного самоуправления. В случае принятия законопроекта это повлечет за собой прекращение сотрудничества между некоммерческими организациями и органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это, в свою очередь, приведет к уничтожению переговорных площадок, исключению некоммерческих организаций из общественных советов при органах власти, закрытию и разрушению каналов взаимодействия общественности и власти, сделает невозможным диалог между ними.

Практическими последствиями принятия законопроекта станут усиление разрыва между властью, с одной стороны, и обществом, с другой стороны, а также сворачивание участия граждан в принятии решений органами власти всех уровней.

Безусловно, указанные изменения направлены на дальнейшее ограничение демократических институтов и прав человека в России.

6.3. Авторы законопроекта предлагают определить перечень форм, в которых некоммерческие организации осуществляет политическую деятельность, отнеся к ним практически любую публичную их деятельность.

В марте 2015 г. АНО «Ресурсный правозащитный центр» впервые в России выпустил доклад о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента: «Иностранные агенты»: мифические враги и реальные потери российского общества»[5], в котором проанализировал практику применения законодательства, установившего понятие некоммерческой организации - «иностранного агента» в российском законодательстве[6].

В докладе приведено более 70 форм осуществления некоммерческих организаций деятельности, которую Минюст посчитал «политической деятельностью». Почти все формы политической деятельности таких организаций, рассматриваемые в законопроекте, совпадают с видами деятельности, указанными в докладе.

В настоящее время в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции «иностранного агента», включены 114 организаций[7]. Многие из организаций гражданского общества оспаривают распоряжения Минюста, которыми они были включены в указанный реестр в принудительном порядке. Несмотря на это, Минюст перечислил в рассматриваемом законопроекте фактически все виды деятельности, осуществляемые некоммерческими организациями, включенными в реестр.

Клуб юристов НКО констатирует, что фактически законопроект Минюста направлен на легализацию выработанной им практики применения «закона об иностранных агентах» к любым формам и видам деятельности некоммерческих организаций. Такое решение принято Минюстом несмотря на неоднозначную оценку применяемых им на практике оснований для признания деятельности таких организаций политической.

Клуб юристов НКО полагает обоснованным включение в законопроект в качестве политической деятельности единственного вида - участия некоммерческих организаций «в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, в деятельности политических партий».

Однако иные виды политической деятельности некоммерческих организаций, указанные в законопроекте, к политике отношения не имеют.

К ним относятся участие в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований либо в различных сочетаниях этих форм, в организации и проведении публичных дискуссий, выступлений; участие в референдуме, в наблюдении за проведением выборов, референдума, в формировании избирательных комиссий, комиссий референдума; публичные обращения к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на их деятельность, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных правовых актов; распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, оценок принимаемых государственными органами решений и проводимой ими   политики;   осуществление   деятельности,   направленной   на   формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения и обнародования опросов общественного мнения или иных социологических исследований.

Данные формы осуществления деятельности некоммерческих организаций являются основными инструментами взаимодействия власти и общества; основными видами деятельности, осуществляемыми действующими институтами гражданского общества в России.

Включение указанных видов деятельности некоммерческих организаций в качестве элемента политической деятельности ограничивает их права, как созданных и работающих по законодательству России, поскольку создает препятствия в реализации конституционных прав граждан и их объединений на обращение в органы государственной власти, свободу слова, поиск, получение, передачу и распространение информации, свободу деятельности общественных объединений и иные.

Поскольку признание деятельности некоммерческих организаций политической при наличии у них иностранного финансирования влечет признание такой организации «иностранным агентом», что, в свою очередь, создает для нее значительные ограничения в ее деятельности, связанные как с необходимостью предоставления огромных массивов дополнительной отчетности, так и возникновением дополнительных оснований для привлечения организации к административной ответственности за какие-либо нарушения, то включение данных форм политической деятельности некоммерческой организации в правовое регулирование вводит серьезные ограничения на реализацию российскими некоммерческими организациями указанных конституционных прав.

 

6.4. Законопроект предлагает изменить абзац 3 пункта 5 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях».

В действующей редакции указанный абзац устанавливает, что «к политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества».

Законопроект предлагает включить в правовое регулирование норму, согласно которой такая деятельность некоммерческих организаций не будет являться политической только в случае, если «эта деятельность не осуществляется в целях, указанных в абзаце втором пункта 6 настоящей статьи и выходящих за пределы (рамки) соответствующей области деятельности», т.е. не осуществляется в сферах, формах и с целями, устанавливаемыми законопроектом в качестве элементов политической деятельности таких организаций.

Данное положение законопроекта необоснованно расширяет сферу его применения, допуская признание «иностранным агентом» практически любой некоммерческой организации, чья деятельность носит публичный характер, в том числе тех, которые работают в областях, исключенных в настоящее время из понятия политической деятельности.

Клуб юристов НКО полагает, что смысл существования некоммерческих организаций не только в оказании непосредственной помощи гражданам, но и в улучшении их жизни через решение существующих в обществе проблем. Для этого каждая организация гражданского общества, желающая улучшить положение получателей своей поддержки, обращается в органы власти и организует общественную активность для достижения указанных целей. Таким образом, любая некоммерческая организация,вынужденная публично обратиться в органы власти, в случае принятия законопроекта, по его смыслу будет осуществлять политическую деятельность, что абсурдно и не соответствует сущности понятия «политическая деятельность».

При этом еще одним недостатком законопроекта является то, что он включает в сферу действия закона «об иностранных агентах» социально-ориентированные некоммерческие организации.

Действительно, в существующем правовом регулировании сферы деятельности организаций гражданского общества, которые не могут быть признаны некоммерческими организациями - «иностранными агентами» (абз.3 ч.6. ст.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях») частично совпадают с видами деятельности социально-ориентированных организаций (ч.1 ст.31.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

До последнего времени в реестр некоммерческих организаций - «иностранных агентов» социально-ориентированные организации включались редко[8].

Минюст предлагает изменить такую практику, допустив включение в реестр некоммерческих организаций - «иностранных агентов» помимо правозащитных и экологических некоммерческих организаций, организаций гражданского контроля, также некоммерческие организации, оказывающие услуги по социальному обслуживанию, социальной поддержке и защите граждан, благотворительной деятельности, а также осуществляющие деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества и в иных областях, признаваемых социально-ориентированными.

В случае принятия данного предложения Минюста кризисные центры для женщин, пансионаты для пожилых людей, хосписы, организации, работающие с ВИЧ-инфицированными людьми, благотворительные центры и многие иные некоммерческие организации, хоть раз получившие иностранное пожертвование, и при этом однажды публично обратившиеся в органы власти, могут быть признаны некоммерческими организациями - «иностранными агентами».

Указанное положение законопроекта позволит Минюсту включать в реестр некоммерческих организаций - «иностранных агентов» практически любую некоммерческую организацию, что повлечет увеличение «выявленных» Минюстом некоммерческих организаций - «иностранных агентов», привлечение социально-ориентированных организаций к значительным штрафам по ч.1 ст.19.34 Кодекса РФ об административных правонарушениях, предусматривающих наложение штрафа на некоммерческую организацию от 300 тысяч до 500 тысяч рублей.

Политика применения «закона об иностранных агентах» уже привела к сокращению количества действующих в России на благо общества независимых организаций. Принятие и применение законопроекта повлечет сокращение количества существующих социально-ориентированных организаций, оказывающих прямую помощь людям в тех областях, в которых государство оказывает такую помощь недостаточно или не оказывает вовсе.

Безусловно, принятие законопроекта, с одной стороны, повлечет увеличение наполняемости федерального бюджета за счет многочисленных штрафов «выявленных некоммерческих организаций - мифических «иностранных агентов», а с другой, значительно ухудшит качество жизни российских граждан, в особенности групп населения, не получающих надлежащей помощи и поддержки со стороны государства, посколькусоциально-ориентированные организации вместо прямой помощи своим клиентам будут вынуждены тратить значительные суммы привлеченных средств на уплату штрафов, составление отчетности, прохождение ежегодного недешевого аудита.

 

6.5. В целом, законопроект приводит фактическую практику применения «закона об иностранных агентах» правоприменительными органами в законодательное, но не в правовое русло, включив в существующий закон ранее используемые Минюстом, но оспариваемые организациями гражданского общества, подходы к признанию некоммерческими организациями - «иностранными агентами».

В случае принятия законопроекта положение некоммерческих организаций в России значительно ухудшится.

При этом деятельность организаций гражданского общества, которые до принятия законопроекта формально не могли быть признаны некоммерческими организациями -«иностранными агентами», в случае его принятия легко смогут получить такое клеймо с учетом максимально широких сфер, целей и форм деятельности некоммерческой организации, признаваемой законопроектом политической.

Например, обсуждение предложений правозащитных некоммерческих организаций по «законодательному регулированию прав и свобод человека и гражданина» будет являться политической деятельностью, поскольку оно будет направлено на оказание влияния «на решения государственных органов» в форме «организации и проведении публичных дискуссий, выступлений», либо «публичных обращений к государственным органам, направленных на принятие, изменение, отмену законов или иных правовых актов». Таким образом, любая правозащитная некоммерческая организация, стремящаяся к внедрению международных стандартов прав человека в российское законодательство и практику его применения, будет заниматься политической деятельностью.

Некоммерческие организация, занимающиеся вопросами гражданского контроля за выборами, и не преследующие цели борьбы за власть, будут признаваться занимающимися политической деятельностью.

Деятельность некоммерческих организаций, выявляющих нарушения в обеспечении законности и правопорядка (в том числе как в открытой публичной деятельности органов власти, так и в закрытых учреждениях, например, в местах лишения свободы), также будет признана политической.

Таким образом, перечисляя максимально широкие перечни сфер, целей и форм осуществления некоммерческих организаций политической деятельности, законопроект не устанавливает каких-либо четких и исчерпывающих критериев определения понятия политической деятельности, поскольку формальное перечисление максимального количества сфер, целей и форм осуществления организациями деятельности приводит к выхолащиванию идеи законопроекта установить только те критерии в деятельности гражданских организаций, которые могут определить ее как политическая деятельность организаций. В итоге политической деятельностью, в случае принятия законопроекта, будет признана любая публичная деятельность некоммерческой организации.

Не способствует законопроект и формированию единообразия правоприменительной практики, поскольку на практике российские суды уже сегодня трактуют любую публичную деятельность некоммерческих организаций как политическую[9].

6.6.    «Закон об «иностранных агентах» использует понятие «политическая
деятельность» в искаженном смысле и не применяет понятие «политическая
деятельность», выработанное наукой, в том числе политологической.

По мнению видных российских политологов, политической деятельностью некоммерческих организаций может быть признана только такая деятельность, которая связана с борьбой за завоевание и удержание власти. Это явление в английском языке обозначается термином «politics».

В тоже время процесс выработки, обсуждения, принятия и реализации решений, направленных на решение конкретных проблем развития страны и общества - например, социальная политика, экологическая политика и т.д. - не могут являться политической деятельностью таких организаций. Это явление в английском языке обозначается как «policy».

Сознательное или несознательное непонимание, или игнорирование разработчиками законопроекта сущности политической деятельности влечет включение в состав политической той деятельности некоммерческих организаций, которая не признается наукой политической, поскольку не направлена на борьбу за власть и удержание власти.

Роль институтов гражданского общества заключается в участии общества в решении существующих проблем, зачастую совместно с государством и осуществления функций гражданского контроля и участия.

Таким образом, как рассматриваемый законопроект, так и «закон об иностранных агентах» не используют понятие «политической деятельности» в смысле, обычно придаваемом ему на практике и выработанном в науке, в связи с чем в «законе об иностранных агентах» и законопроекте подменяется понятие политической деятельности любой публичной деятельности некоммерческих организаций. Такое произвольное правовое регулирование недопустимо в демократическом обществе.

 

6.7.    Законопроект не отвечает требованиям «качества закона», ограничивает
конституционные права и нарушает положения международно-правовых актов.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 г. (далее -Конвенция) в части 1 статьи 10 гарантирует, что каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. В части 1 статьи 11 Конвенция гарантирует свободу ассоциаций (объединений).

В частях 2 указанных статей Конвенция устанавливает, что вмешательство в эти права возможно в случаях, указанных в этих частях Конвенции, при этом такое вмешательство допустимо, если предусмотрено законом.

Европейский суд по правам человека установил, что стандарт «предусмотренного законом» вмешательства в свободу выражения мнения и объединений устанавливает не только наличие законного основания в национальном законодательстве, но и определенное качество этого законодательства[10]. Кроме того, Европейский суд установил, что законодательство должно быть изложено с достаточной точностью для того, чтобы заинтересованные лица могли предвидеть возможные последствия своих действий. Законодательство должно предоставлять определенный уровень правовой защиты от произвольного вмешательства власти в права, гарантированные Конвенцией.

Поскольку вносимые законопроектом изменения не направлены на улучшение качества «закона об иностранных агентах», в нем не сформулированы нормы закона таким образом, чтобы заинтересованные лица могли предвидеть последствия своих действий, что не исключает произвольное и максимально широкое толкование политической деятельности, значительно отличающееся от академического и общепринятого, то законопроект не предоставляет правовую защиту от произвольного вмешательства в права, гарантированные статьями 10 и 11 Конвенции.

Кроме того, законопроект ограничивает, как было указано выше, конституционные права граждан и их объединений на обращения в органы власти, свободы слова, свободы деятельности объединений под страхом принудительного включения в реестр некоммерческих организаций - «иностранных агентов» с последующим предоставлением огромного количества отчетности, несения дополнительных финансовых расходов, возможности быть привлеченными к административной ответственности со значительными суммами штрафов, предусмотренными Кодексом РФ об административных правонарушениях специально для некоммерческих организаций -«иностранных агентов».

 

7. Клуб юристов НКО полагает, что рассматриваемый законопроект подлежит отклонению, а «закон об иностранных агентах» отмене как неправовой.

Законопроект направлен на дальнейшее ограничение демократических процедур, гражданского участия, функционирования институтов гражданского общества, а также на ограничение прав граждан, гарантированных как Конституцией РФ, федеральными законами, так и международными правовыми актами; используемые в законопроекте «уточнения» не повлекут изменения практики правоприменительных органов по признанию некоммерческими организациями, выполняющими функции «иностранного агента», любых некоммерческих организаций, осуществляющих публичную деятельность.

 

[1] Источник: http://regulation.gov.ru/proiects/List/AdvancedSearch#npa=45477. Дата обращения: 25.01.2016г.

[2] Перечень поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека 01.10.2015г.

Источник: http://president-sovet.ru/documents/read/419/ Дата обращения: 25.01.2016г.

[3] Пояснительная записка от 21.01.2016г., подготовленная Министерством юстиции РФ, к проекту федерального закона «О внесении изменений в пункт 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части уточнения понятия политической деятельности».

Источник: http://regulation.gov.ru/proiects/List/AdvancedSearch#npa=45477. Дата обращения: 25.01.2016г.

[4] Пояснительная записка от 21.01.2016г., подготовленная Министерством юстиции РФ, к проекту федерального закона «О внесении изменений в пункт 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части уточнения понятия политической деятельности».

Источник: http://regulation.gov.ru/proiects/List/AdvancedSearch#npa=45477. Дата обращения: 25.01.2016г.

[5] Доклад «Иностранные агенты»: мифические враги и реальные потери российского общества», АНО «Ресурсный правозащитный центр», Март 2015г., Санкт-Петербург.

[6] Федеральный закон от 20.07.2012г. №121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента».

[7]Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации.

Источник: http://unro.miniust.ru/NKOForeignAgent.aspx , http://miniust.ru/ru/press/news/o-vklyuchenii-nizhegorodskoy-regionalnoy-obshchestvennoy-organizacii-institut Дата обращения: 25.01.2016г.

[8] Однако практика включения социально-ориентированных НКО в реестр НКО-«иностранных агентов» существует. Например, 13.10.2015г. в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции «иностранного агента», включена Автономная некоммерческая организация «Дальневосточный центр развития гражданских инициатив и социального партнерства». Источник: Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации, http://unro.miniust.ru/NKOForeignAgent.aspx Дата обращения: 25.01.2016г.

[9] Доклад «Иностранные агенты»: мифические враги и реальные потери российского общества», АНО «Ресурсный правозащитный центр», Март 2015г., Санкт-Петербург.

[10] Заключение Комиссара по правам человека Совета Европы «Законодательство и правоприменительная практика в Российской Федерации в отношении некоммерческих организаций с учетом стандартов Совета Европы: обновление». № CommDH (2015) 17. Дата издания: 09.07.2015г.

К оглавлению ↑
Заключение Центра лечебной педагогики

Заключение РБОО «Центр лечебной педагогики»
на законопроект Минюста России «О внесении изменений в пункт 6 статьи 2 Федерального закона “О некоммерческих организациях”
в части уточнения понятия политической деятельности»
и предложения по тексту поправок

 

Рассмотрев предложенный Минюстом России законопроект «О внесении изменений в пункт 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части уточнения понятия политической деятельности» (далее – «законопроект»), РБОО «Центр лечебной педагогики» приходит к выводу, что в существующем виде он не достигает поставленных целей, противоречит нормам действующего законодательства Российской Федерации и представляет угрозу для нормального развития общества.

Как представляется, авторы законопроекта исходили из необходимости установления дополнительного контроля за теми некоммерческими организациями, деятельность которых состоит исключительно или в основном в критике действий и решений высших органов государственной власти и непосредственном воздействии на осуществляемую ими политику в основных вопросах государственной жизни и строительства.

С этой точки зрения, учитывая важность задачи и многообразие аспектов политического процесса в государстве, использование максимально общих формулировок, не допускающих ограничительных трактовок, могло бы представляться оправданным.

Однако помимо НКО, упомянутых выше, существует большое количество социально ориентированных некоммерческих организаций (далее – СО НКО), деятельность которых непосредственно затрагивает интересы сотен тысяч граждан России. Сферы интересов таких СО НКО лежат далеко от основных направлений государственной политики, а также от выполнения функций иностранного агента; однако в своей повседневной работе они неизбежно сталкиваются с необходимостью в той или иной степени оценивать действия и решения органов власти, распространять свое видение проблем и влиять, хотя бы путем внесения предложений и консультативно-экспертных заключений, на принятие решений и разработку нормативных актов.

Как следует из содержания последнего абзаца законопроекта, его авторы в принципе признают необходимость отделения СО НКО от организаций, выполняющих функции иностранного агента. Однако это разделение проведено в законопроекте и законе в целом недостаточно явно и последовательно, что неизбежно приведет на практике к ошибочному правоприменению.

Предложенные широкие и общие формулировки законопроекта ставят СО НКО в положение постоянной угрозы оказаться «иностранными агентами» неожиданно для самих себя и против своей воли в случае недобросовестной, предвзятой или слишком буквальной трактовки Федерального закона «О некоммерческих организациях» (далее – «Закон») правоприменителем.

При этом деятельность таких организаций часто связана с оказанием различных видов услуг и помощи большому числу граждан, в том числе социально уязвимых, носит длящийся, непрерывный характер. Финансирование же деятельности многих СО НКО носит разнообразный, нерегулярный и недостаточный характер; поэтому сама угроза оказаться признанными «иностранными агентами» либо быть втянутыми в судебный или иной спор с органами юстиции по этому поводу, а также дополнительные возложенные на «иностранных агентов» обременения и связанные с этим имиджевые риски – фактически парализуют их деятельность и наносят реальный вред получателям их помощи, независимо от того, выполняют ли такие организации функции иностранных агентов и будет ли это в конечном итоге признано официально.

В этой связи представляется правильным изменить отдельные положения законопроекта, а также положения Закона, не затронутые законопроектом, следующим образом.

 

1. Предложенная Минюстом формулировка определения «политической деятельности» является слишком общей и может быть необоснованно применена фактически к любой нормальной гражданской активности.

Предлагается сузить формулировку следующим образом.

Во-первых, исключить из абзаца второго п. 6 ст. 2 Закона слова: «социально-экономического и национального развития Российской Федерации», а также «законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина». Следует признать, что вопросы социального (и особенно экономического) развития (например, развитие рынка социальных услуг), а также законодательного регулирования прав и свобод человека (то есть, в принципе – практически любая законотворческая деятельность), в той степени, в которой они не затрагивают другие перечисленные в этом абзаце сферы (национальной обороны, внешней политики, федерального устройства, основ конституционного строя и т.п.), – не являются по смыслу закона «политическими», поскольку не относятся к коренным аспектам существования государства. Кроме того, принятие нормы в такой формулировке вступает в конфликт с действующей практикой, в том числе нормативным регулированием вопросов законотворческой и правотворческой деятельности, которое допускает и предусматривает привлечение органами государственной власти представителей общественности, в том числе НКО, к деятельности по разработке и принятию нормативно-правовых актов[1].

Во-вторых, исключить из перечня форм осуществления политической деятельности пункты: «3) публичные обращения к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на их деятельность, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных правовых актов»; «4) распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, оценок принимаемых государственными органами решений и проводимой ими политики»; «5) осуществление деятельности, направленной на формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения и обнародования опросов общественного мнения или иных социологических исследований». Эти пункты выглядят слишком общими: например, СО НКО в своей деятельности не могут и не должны вовсе избегать оценок конкретных решений органов государственной власти в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты и т. п., не затрагивающих общих основ государственной политики, причем по духу закона такая деятельность не должна считаться «политической». К тому же, обращение к органам государственной власти, распространение оценок их деятельности и выражение своих убеждений – есть базовые конституционные права граждан, которые не должны, даже косвенно (путем наложения дополнительных обязательств и обременений на «иностранных агентов») ограничиваться в целом, сами по себе, поскольку это вступает в противоречие с положениями ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

В-третьих, следует дополнить п. 6 существенной оговоркой – во избежание правовой неопределенности и произвольных трактовок закона: «Некоммерческая организация не признается участвующей в политической деятельности в случае участия в политической деятельности ее членов или сторонников, если органами управления организации не принималось решения о привлечении таких лиц к политической деятельности и указанные лица не используют название и символику организации». К сожалению, известна практика явно необоснованного применения закона в таких случаях, так как организация не может контролировать деятельность всех своих членов и сторонников и не может отвечать за нее. В противном случае личные выступления (или даже прямое участие, например, в избирательных компаниях) отдельных граждан влекли бы неблагоприятные последствия для деятельности СО НКО, к которым такие граждане имеют или имели какое-либо отношение.

В-четвертых, необходимо дополнить п. 6 ст. 2 закона оговоркой о том, что не может рассматриваться в качестве политической деятельности привлечение СО НКО к деятельности органов государственной власти в установленном законом порядке. В противном случае, СО НКО, не имеющие планов и намерения осуществлять политическую деятельность и получившие в этой связи какое-либо иностранное финансирование, будут вынуждены отказываться от вполне законного и открытого партнерского взаимодействия с органами государственной власти, даже и по инициативе последних, из-за риска быть признанными «иностранными агентами». Предлагается изложить оговорку следующим образом: «К политической деятельности не относится участие в осуществлении общественного контроля, в деятельности консультативных, совещательных и иных органах при органах государственной власти и органах местного самоуправления, а также осуществление видов деятельности, перечисленных в пункте 1 статьи 31.1. настоящего Федерального закона, путем участия в реализации государственной политики в установленном законом порядке»[2].

 

2. Необходимо учитывать, что многие СО НКО финансируются за счет благотворительных пожертвований и иных поступлений (например, членских взносов) от граждан и организаций, причем не предъявляют и не могут предъявлять каких-либо требований к жертвователям (как правило, СО НКО просто размещают свои банковские реквизиты и призывают желающих совершать пожертвования). Кроме того, многие СО НКО оказывают, в том числе, платные или частично платные услуги либо реализуют товары на свободном рынке. Приобретателями таких услуг и товаров могут выступать и иностранные граждане, например жители республик бывшего СССР, беженцы, соотечественники за рубежом и так далее. По буквальному смыслу действующего закона, такие поступления, несмотря на то, что они по своему характеру не оказывают и не могут оказывать влияния на основную деятельность организации, влекут все последствия, предусмотренные законом для организаций, выполняющих функции иностранного агента.

В то же время представляется неправильным исключить из-под действия закона те или иные виды поступлений из иностранных источников, так как это может привести к маскировке иностранного финансирования под «разрешенные» поступления.

Решением этой проблемы могло бы выступить установление порога финансирования организации из иностранных источников, достижение которого могло бы повлечь для нее последствия в виде признания «иностранным агентом».

Для этого предлагается дополнить абзац 1 п. 6 ст. 2 следующими словами: «причем указанные в настоящем абзаце денежные средства и имущество представляют собой большую часть поступлений для некоммерческой организации».

 

3. Еще одним важным недостатком Закона, выходящим, впрочем, за пределы задач рассматриваемого законопроекта, является возложение на сами СО НКО бремени установления соответствия своей деятельности требованиям закона для организаций, выполняющих функции иностранного агента.

Речь идет о пп. 9 п. 5 ст. 13.1 и абзаце 2 ч. 7 ст. 32 Закона, согласно которым организация обязана сама, по своей инициативе, до начала определенной деятельности и даже до своей государственной регистрации, проверить свою будущую деятельность и еще не существующие источники финансирования на соответствие требованиям закона о деятельности организаций, выполняющих функции иностранного агента.

Очень часто СО НКО первоначально создаются достаточно спонтанно группой граждан, озабоченных социально значимыми проблемами. Среди них могут отсутствовать компетентные юристы, сами граждане на начальном этапе могут очень слабо понимать характер деятельности НКО, практику законодательства в этой области и так далее. Ожидать в такой ситуации сколько-нибудь детального планирования всех направлений своей деятельности на будущее также невозможно.

Тем более, на начальном этапе учредители НКО не имеют определенных источников финансирования своей деятельности и не могут предсказать возможность получения денежных средств и имущества от каких-либо источников, в том числе иностранных.

К тому же, НКО во многих случаях лишено практической возможности проверить происхождение поступивших средств и имущества, особенно в случае поступления средств «от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от иностранных источников».

Требования действующего Закона с учетом его широких и неопределенных формулировок, таким образом, неизбежно приведут к тому, что создающиеся или недавно созданные НКО окажутся вынужденными избыточно, чрезмерно жестко ограничивать свою деятельность и отказываться от возникающих возможностей финансирования из опасения ненамеренно нарушить требования закона и быть наказанными за неподачу заявления о включении в реестр «иностранных агентов».

Для молодых, неокрепших организаций конфликт с правоприменительными органами на этой, самой ранней стадии своего существования – фактически равносилен разгрому и ликвидации.

Представляется, что в данном случае баланс между интересом общества по контролю за «иностранными агентами» и его же интересом в развитии социальной активности граждан и решении социальных проблем и задач оказывается необоснованно нарушен не в пользу интересов гражданского общества.

В то же время, согласно положениям п.п. 1–3.2. ст. 32 закона, любая некоммерческая организация в любом случае обязана представлять отчет о своей деятельности и финансировании, в том числе из иностранных источников.

При этом органы Минюста России, согласно п. 4.2. и абз. 3 п. 7, уполномочены производить проверку НКО в случае получения сведений о выполнении ею функций иностранного агента и включать такую организацию в реестр по собственной инициативе.

Указанных положений закона вполне достаточно для защиты интересов общества по контролю за действиями «иностранных агентов». Возложение же в этом случае на организации обязанности подавать заявление о включении в реестр «иностранных агентов» по собственной инициативе, ставя при этом существование организации под угрозу даже и в случае непреднамеренной ошибки, представляется избыточным.

В связи с этим целесообразно пп. 9 п. 5 ст. 13.1 и абзац 2 ч. 7 ст. 32 Закона исключить, а корреспондирующие нормы изменить соответствующим образом.

 

 

Директор РБОО

«Центр лечебной педагогики»                                                                                   А.Л. Битова

 

Юрист Правой группы РБОО

«Центр лечебной педагогики»                                                                                    П.Ю. Кантор

 

[1] В частности, участие общественных объединений в деятельности Федерального Собрания и Правительства РФ предусмотрена ст. 26 Регламента ГД РФ, ст. 16 ФКЗ «О Правительстве РФ» и пр.

[2] Отсутствие такой оговорки могло бы привести к распространению понятия «политическая деятельность» на участие СО НКО в общественных советах при органах государственной власти, общественных наблюдательных комиссиях по контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, рабочих группах по разработке НПА, службе защиты прав пациентов психиатрических стационаров (проект закона о такой службе в настоящий момент разрабатывается Минздравом России) и пр.

 

К оглавлению ↑
Отзыв Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан

К оглавлению ↑
Отзыв Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге

К оглавлению ↑
Отзыв Уполномоченного по правам человека в Москве

Уважаемый Михаил Александрович, 

Согласно договоренности, в соответствии с просьбой Уполномоченного по правам человека в г.Москве  направляется  позиция  по результатам рассмотрения законопроекта о внесении изменений в пункт 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части уточнения понятия политической деятельности.

По результатам рассмотрения законопроекта о внесении изменений в пункт 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части уточнения понятия политической деятельности установлено следующее.

Согласно общепринятым критериям под политической деятельностью понимается  вид социальной активности, состоящий в использовании политической власти и предназначенный для принятия руководящих решений. Следовательно, чисто политическая деятельность может осуществляться исключительно лицами, имеющими на это специальные полномочия и возможность принимать руководящие решения.

Федеральный закон «О некоммерческих организациях» регулирует деятельность некоммерческих организаций и пункт 6 статьи 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» устанавливает признаки некоммерческой организации как иностранного агента, что является одной из мер защиты государственного строя и безопасности.

Следовательно, понятие участия данных организаций в  политической деятельности, в том числе в интересах  иностранных источников,  должно быть определено с учетом вышеизложенного и с учетом целей создания некоммерческих организаций.

Согласно положениям ст. 30 Конституции Российской Федерации  гарантируется свобода деятельности общественных объединений граждан.

В соответствии с п. 2 и 2.1 статьи 2 действующего Федерального закона «О некоммерческих организациях» такие организации могут создаваться для защиты прав, законных интересов граждан, а социально ориентированные некоммерческие организации осуществляют деятельность, в том числе направленную на развитие гражданского общества в Российской Федерации.

Предложенный проект о внесении изменений в п. 6 ст. 2 указанного Закона допустит расширительное толкование его положений, так как прямо или косвенно распространяет его на сферу гражданских прав и свобод граждан Российской Федерации и общественных объединений, как, например, неотъемлемое право на свободу информации, право коллективного обращения в органы власти и местного самоуправления, свободу мнений и общественных дискуссий и прочих гражданских прав и свобод, гарантируемых в первую очередь Конституцией Российской Федерации.

Не подвергая сомнению необходимость соблюдения ст. 13 Конституции Российской Федерации, запрещающей создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, и признавая важность правового регулирования в этой сфере, тем не менее, считаем необходимым корректировку положений проекта в части норм, прямо влияющих на функционирование гражданского общества России, свободу осуществления и защиты гражданами Российской Федерации своих конституционных прав и свобод как непосредственно, так и через общественные объединения.

Признавая важным регулирование политической деятельности некоммерческих организаций, тем не менее, считаем выявление отдельных недостатков действующего законодательства, а также принимаемых органами государственной власти решений не только одной из важнейших составляющих развития гражданского общества, но и процессом, благотворно влияющим на качество законотворческой деятельности в целом. Некоммерческие организации традиционно были и остаются здесь важным связующим звеном между обществом и органами государственной власти, и такая деятельность не может расцениваться как непосредственное вовлечение в политическую деятельность, но является важным аспектом повышения доверия и налаживания диалога между гражданами и властью.

Во втором абзаце предложенного проекта указывается деятельность некоммерческих организаций в области законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики как один из факторов, указывающих на политический характер деятельности некоммерческой организации. Однако такое положение допускает слишком расширительное толкование норм закона.

Открытые общественные дискуссии, не являющиеся частью политических акций, публичные обращения в органы государственной власти граждан через общественные объединения не могут рассматриваться исключительно как влияющие на деятельность органов власти действия, имеющие своей целью оказание влияния на законодательное регулирование и выработку определенной государственной политики ввиду отсутствия очевидных механизмов такого влияния. И было бы неправильным не принять во внимание важность общественного объединения как института, призванного помочь гражданам в осуществлении и защите своих прав, правильно сформулировать и акцентировать проблематику и важнейшие болевые точки в жизни общества, способствуя тем самым установлению диалога между обществом и властью. К тому же государственная политика по смыслу конституционных положений не может не учитывать мнение общества, задачи, которые ставит перед властью народ как единственный носитель суверенитета Российской Федерации, и некоммерческие организации были и будут здесь важнейшим звеном между гражданином и властными органами.

К сожалению, некоторые положения проекта полностью перечеркивают возможность функционирования некоммерческих организаций как общественного института, так как делают невозможным любое их участие в диалоге граждан с властью.

Предложенные в законопроекте уточнения  вопреки позиции разработчика не дают формирования четких и исчерпывающих критериев определения понятия политической деятельности, а также не приведут к единообразию правоприменительной практики. 

Более того, предложенные формулировки ведут к расширительному толкованию и являются основой широкого усмотрения для органов, обладающих санкционными полномочиями в отношении НКО, что в свою очередь является коррупциогенным фактором законопроекта.

Предложенные изменения фактически позволяют признать осуществляющими политическую деятельность большинство некоммерческих организаций, осуществляющих публичную деятельность.

Таким образом, данный законопроект нуждается в существенной переработке.

К оглавлению ↑
Законопроект, внесенный в Государственную Думу

 

К оглавлению ↑

© 1993-2016 Совет при Президенте Российской Федерации 
по развитию гражданского общества и правам человека

Ошибка в тексте? Выдели её и нажми:
ctrl + enter