Совет при Президенте Российской Федерации
по развитию гражданского общества и правам человека

Экспертное заключение Совета на законопроект о СМИ-"иностранных агентах" от 20 Ноября 2017
Электронная версия

ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека

на федеральный закон «О внесении изменений в статьи 10.4. и 15.3. Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и статью 6 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»

 

В Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее – Совет) рассмотрен федеральный закон «О внесении изменений в статьи 104 и 153 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и статью 6 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» (проект № 275060-7), принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 15 ноября 2017 г. (далее – анализируемый Закон).

По результатам рассмотрения Совет считает необходимым отметить следующие основные недостатки принятого закона.

 

1. Нарушение тезауруса Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

Действующая редакция части 1 статьи 15.3. Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее - Закон об информации), в которую анализируемый Закон вносит изменения, говорит об обнаружении информации, распространяемой с нарушением закона. В новой редакции (подпункт «а» пункта 2 статьи 1 анализируемого Закона) данная норма говорит уже об обнаружении не только информации, но также и информационных материалов. При этом не только не разграничиваются указанные понятия, но и впоследствии объединяются в термин «распространяемая с нарушением закона информация». Целесообразность введения сразу двух новых терминов в указанную статью никак не мотивирована в пояснительной записке к анализируемому Закону.

Вызывает сомнения выбранная авторами анализируемого Закона формулировка - «распространяемая с нарушением закона информация», поскольку Закон об информации последовательно говорит об «информации, распространение которой в Российской Федерации ограничивается или запрещается » (см., подпункт 4 пункта 3 статьи 5). В случае вступления в силу анализируемого Закона неминуемо возникнет вопрос, в каком случае налицо «информация, распространение которой в России запрещено», а в каком - «распространяемая с нарушением закона информация».

Если предположить, что целью данной терминологической новеллы является формирование самостоятельного понятия с обособленным правовым содержанием, то авторам анализируемого Закона следовало дополнить тезаурус Закона об информации (см. статью 2), новым понятием - «распространяемая с нарушением закона информация».

В пояснительной записке отсутствует также обоснование замене действующей правовой конструкции части 1 статьи 15.3. Закона № 149-ФЗ «направляют требование» на «обращаются с требованием» применительно к полномочиям Генерального прокурора России и его заместителей.

 

2. Отсутствие правовой определенности при определении субъектного состава правоотношений.

Статья 2 анализируемого Закона дополняет статью 6 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее - Закон о СМИ) частью 3, в которой используется понятие «иностранная структура без образования юридического лица», которое трудно признать корректным с точки зрения требований правовой определенности. Оно не имеет ни легального определения, ни сколько-нибудь существенной правовой определенности, а потому на практике неизбежно вызовет затруднения при определении субъектного состава возникающих правоотношений.

Отечественному гражданскому законодательству известно понятие «структурное подразделение юридического лица», которое объемлет представительства и филиалы, не являющиеся юридическими лицами. Кроме того, ст. 23 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет право гражданина «заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица». Таким образом, с очень приблизительным применением аналогии права термин «иностранная структура без образования юридического лица» может означать, как филиал (представительство) иностранного юридического лица, либо иностранный филиал (представительство) российского юридического лица, либо иностранное объединение физических лиц, включая группы в социальных сетях и т.п.

 

3. Нарушение тезауруса Закона о СМИ.

Предусмотренная статьей 2 анализируемого Закона определение понятия «иностранное средство массовой информации» нарушает тезаурус Закона о СМИ, безосновательно смешивая правовой режим средства массовой информации (которое, согласно абз. 3 ст. 2 Закона о СМИ не более чем «форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием)») и правовые статусы редакции, издателя, вещателя, распространителя, то есть лица, осуществляющего производство и выпуск средства массовой информации, его издание, вещание, распространение его продукции (оно может быть как юридическим лицом, так и гражданином, объединением граждан без образования юридического лица – абз. 9, 12, 13, 15 ст. 2).

Совмещение правовых статусов редакции, издателя, распространителя с правовым режимом средства массовой информации Закон о СМИ допускает лишь применительно к информационным агентствам (ч. 1 ст. 23), что отражает их специфику. Напротив, совмещение этих правовых статусов и правового режима СМИ применительно ко всем средствам массовой информации создает внутреннее концептуальное противоречие в Законе о СМИ, разрушает его тезаурус, препятствует его адекватному правоприменению.

Как подчеркивается в п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации"», «само по себе средство массовой информации не может иметь каких-либо прав и обязанностей и, соответственно, не является лицом, участвующим в деле». Следовательно, без приведения понятия «иностранное средство массовой информации» в соответствие с тезаурусом Закона о СМИ, предусмотренное статьей 2 анализируемого Закона положение, согласно которому «иностранное средство массовой информации, выполняющее функции иностранного агента, несет права и обязанности, предусмотренные Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» для некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», оказывается лишенным всякого юридического смысла.

Точно так же невозможно применить «к иностранному средству массовой информации… положения Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», регулирующие правовой статус некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента», поскольку СМИ вообще не являются организациями.

 

4. Нарушение структуры Закона о СМИ.

Статья 2 анализируемого Закона предусматривает внесение двух дополнительных частей в статью 6 Закона о СМИ. При этом предмет регулирования вносимых новелл (правовой статус иностранных СМИ, выполняющих функции иностранного агента), не соответствует предмету регулирования статьи 6 Закона о СМИ «Применение Закона», которая определяет пределы действия данного закона в пространстве и по кругу лиц.

С учетом структуры Закона о СМИ следовало включить новеллы, касающиеся правового статуса иностранных СМИ, выполняющих функции иностранного агента, в главу VI «Межгосударственное сотрудничество в области массовой информации». Тем более, что в этой главе уже есть правовая норма, согласно которой «Правительством Российской Федерации могут быть установлены ответные ограничения в отношении корреспондентов средств массовой информации тех государств, в которых имеются специальные ограничения для осуществления профессиональной деятельности журналистов средств массовой информации, зарегистрированных в Российской Федерации».

Аналогичная правовая модель, опирающаяся на международно признанный принцип взаимности, могла бы быть сконструирована применительно к иностранным средствам массовой информации.

 

5. Отсутствие оснований для признания иностранного СМИ выполняющим функции иностранного агента.

Предлагаемая в статье 2 анализируемого Закона новелла не указывает никаких иных оснований для признания иностранного средства массовой информации выполняющим функции иностранного агента кроме наличия финансирования из иностранных источников. Однако совершенно очевидно, что любое иностранное СМИ финансируется именно из иностранных источников (доходы от рекламы, подписки, продажи прав и т.д.). Напротив, иностранные СМИ, финансируемые из российских источников, крайне немногочисленны. Следовательно, любое иностранное СМИ может быть признано выполняющим функции иностранного агента совершенно произвольно, по решению Министерства юстиции Российской Федерации. С учетом требований части 1 статьи 6 Закона о СМИ следовало бы при построении данной правовой конструкции указать, что речь может идти только о средствах массовой информации, продукция которых распространяется на территории Российской Федерации. В отсутствие такого уточнения данная правовая норма может трактоваться как вмешательство в правовые системы иностранных государств.

 

6. Нарушение предмета регулирования Закона об НКО.

Нельзя признать юридически корректным возложение на «иностранные средства массовой информации, выполняющие функции иностранного агента», обязанностей, предусмотренных Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон об НКО). Поскольку иностранные лица, «распространяющие предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы», могут быть не только некоммерческими организациями, но также физическими лицами и коммерческими организациями, постольку регулирование их деятельности выходит за пределы предмета регулирования Закона об НКО.

 

7. Введение дополнительных ограничений, не предусмотренных правовым статусом «нежелательных организаций».

Изменения, вносимые анализируемым Законом в статью 15.3. Закона об информации, предусматривают внесудебную блокировку информационных ресурсов, на которых размещены информационные материалы иностранной или международной неправительственной организации, деятельность которой признана нежелательной на территории Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации».

Наличие в открытом доступе значительного числа технологий (Tor, VPN и мн. др.), позволяющих обходить используемые Роскомнадзором блокировки интернет-ресурсов по IP-адресу, со всей очевидностью дает основания говорить о неэффективности данного механизма.

Авторы анализируемого Закона отмечают в пояснительной записке, что учитывая возможность владельцев сайтов обжаловать судебное решение о блокировке в течение трех месяцев со дня его вынесения, реализация запрета на распространение нежелательными организациями информации и блокировка используемых ими интернет-ресурсов могут затянуться на срок до одного года. Кроме того, после принятия решения об ограничении доступа к интернет-ресурсу организация может создать новый ресурс, для блокировки которого необходимо будет повторить всю процедуру заново.

Таким образом, по мнению авторов анализируемого Закона несовершенство механизма блокировок, применяемого Роскомнадзором, является достаточным основанием для отказа иностранным и международным организациям, деятельность которых признана нежелательной на территории Российской Федерации, в праве на судебное обжалование действий органов исполнительной власти. Однако следует иметь в виду, что такое ограничение не предусмотрено Федеральным законом от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации».

 

8. Процедурные нарушения при принятии закона.

Отмеченные недостатки анализируемого Закона в значительной степени предопределены тем, что его концепция была существенным образом изменена во втором чтении. Согласно данным официального сайта Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации законопроект № 275060-7 в первом чтении предусматривал внесение изменений только в статью 15.3. Закона об информации. Однако в ходе подготовки проекта ко второму чтению существенным образом были изменены не только его наименование, но и концепция. В новой редакции изменения вносились не только в Закон об информации, но и в Закон о СМИ.

При этом никакой логической связи между корректировкой механизма блокировки интернет-ресурсов и формированием института иностранных средств массовой информации, выполняющих функции иностранного агента, не просматривается.

Чтобы столь кардинально изменить концепцию законопроекта № 275060-7, не нарушив при этом Регламент Государственной Думы, следовало сначала вернуть его в первое чтение, чего, однако, сделано не было.

 

С учетом изложенного, Совет рекомендует отклонить федеральный закон «О внесении изменений в статьи 10.4. и 15.3. Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и статью 6 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» и вернуть его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации для устранения выявленных недостатков.

 

Настоящее экспертное заключение подготовлено в соответствии с подпунктом «д» пункта 4 Положения о Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2011 г. № 120, и принято Советом путем заочного голосования «20» ноября 2017 г.

 

Председатель Совета М. Федотов

Особое мнение Борисова И.Б. на

Экспертное заключение Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека на федеральный закон «О внесении изменений в статьи 10.4.и 15.3. Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и статью 6 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»

 

К сожалению, несмотря на то, что в экспертном заключении предпринимаются попытки «угадать» цели законодательных инициатив («Если предположить, что целью данной терминологической новеллы является формирование самостоятельного понятия…», с.2), авторы экспертизы умалчивают истинную причину появления анализируемого законопроекта, как ответ на ограничение свободы российских СМИ в «западных демократиях». На основании юридико-технических неточностей, имеющих место, на взгляд авторов экспертизы и которые устраняются при подготовке проекта ко второму чтению, предлагается отклонить указанный проект закона.

Данные категоричные выводы не соответствуют мотивировочной части экспертного заключения. При этом, несомненно, некоторые замечания, связанные с юридико-техническими особенностями законопроекта, могут быть учтены при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Любая экспертиза, особенно проходящая в СПЧ, деятельность которого регламентирована утвержденным Указом Президента РФ Положением о Совете, должна отвечать основополагающей цели СПЧ – обеспечение и защита прав и свобод человека.

В представленном экспертном заключении не обнаруживается должного внимания и устремления к достижению этой цели, подменяются требования пп. «д» п. 4 Положения о Совете, устанавливающим задачи проведения экспертизы федеральных законов -  «для определения их соответствия целям развития гражданского общества, защиты прав и свобод человека и гражданина» - достаточно спорной оценкой юридической техники подготовленного законопроекта для обоснования категоричного вывода.

По смыслу Положения о Совете при экспертизе проектов федеральных законов должны проверяться:

  1. соответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, прежде всего, главе 2 «Права и свободы человека и гражданина», в том числе – ст. 29 на право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, ст. 19 о соблюдении принципа равенства граждан; ст. 55  о запрещении издавать законы, отменяющие или умаляющие права граждан;
  2. соответствие законопроекта актам толкования Конституции Российской Федерации, содержащимся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации;
  3. соответствие законопроекта общепризнанным нормам и принципам международного права и международным договорам Российской Федерации, в том числе - соответствие законопроекта стандартам Совета Европы и решениям Европейского Суда по Правам Человека;
  4. соответствие законопроекта федеральным конституционным законам.

Авторами экспертного заключения не были отмечены отклонения от требований Конституции РФ и международных принципов и стандартов в соответствующей сфере правоотношений, а была предложена сомнительная оценка, связанная с «нарушением тезауруса» действующего законодательства и положенная в основу вывода экспертного заключения – «отклонить федеральный закон».

Справочно. В общем смысле под «тезаурусом» понимается специальная терминология, а по обыкновению термином «тезаурус» обозначаются по преимуществу словари, с максимальной полнотой представлявшие лексику языка с примерами её употребления в текстах. Некоторые ученые в период развития вычислительных технологий подразумевали под «общеправовым тезаурусом - совокупность отобранных непосредственно из текстов нормативных актов всех отраслей законодательства нормативно значимых (ключевых) слов, между которыми эксплицитно (наглядно) выражены характерные для этих текстов смысловые отношения ( Юсупов С. Н. Тезаурус и законодательство (К созданию Общеправового тезауруса)//Сов. государ­ство и право. 1978. № 5. С. 114—118).

Более строго подходит к понятию «тезаурус» МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТАНДАРТ ГОСТ 7.25-2001 СИБИД «Тезаурус информационно-поисковый одноязычный. Правила разработки, структура, состав и форма представления», в котором определены правила построения информационно-поискового тезауруса (ИПТ):

4.1 По своему построению ИПТ подразделяют на два типа:
- тезаурусы, выделяющие среди своих лексических единиц (ЛЕ) дескрипторы и аскрипторы;
- тезаурусы, все ЛЕ которых являются дескрипторами. 
Построение ИПТ включает следующие этапы: определение тематического охвата ИПТ; сбор массива ЛЕ;  формирование словника ИПТ; построение словарных статей и указателей; оформление ИПТ; экспертиза и регистрация ИПТ.

 

Из экспертного заключения не понятно, что понимают авторы под термином «тезаурус», не имеющего четкого юридического определения и ссылаясь на его нарушение в обоснование своих окончательных выводов.

В связи с изложенным, не могу поддержать выводы экспертного заключения, не основанные на объективных реалиях.

 

Член Совета

И.Б.Борисов   


Особое мнение члена Совета Александра Верховского

 

Я поддерживаю проект. Но в нем забыта очень важная вещь!

А именно:

Добавить п. 8 (а нынешний п.8 переименовать в п.9)

 

8. Введение непропорциональных санкций для владельцев сайтов и блогов в связи с регулированием «нежелательных организаций» или для предотвращения терроризма, экстремизма, массовых беспорядков и т.д.

В статье 15.3 закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» определение информации, к которой должен ограничиваться (то есть блокироваться) доступ, предлагается расширить в том числе за счет «сведений, позволяющих получить доступ к указанным информации или материалам», то есть ко всем перечисленным выше в том же пункте.

«Сведения, позволяющие получить доступ», - термин, известный уже в российском праве, регулирующем интернет, и он подразумевает гиперссылки (линки), ведущие на определенные страницы или файлы в интернете, или торрент-файлы, позволяющие загрузить какие-то файлы.

Такое дополнение означает, что любой сайт, на котором есть гиперссылка на любой материал, выпущенный «нежелательной организацией», может быть заблокирован по решению Генеральной прокуратуры без обращения в суд. Но следует понимать, что такие материалы за годы действия организаций, ныне признанных «нежелательными», размещены на очень многих сайтах, даже помимо сайтов самих этих организаций, а гиперссылки на такие материалы – на во много раз большем количестве сайтов, а также персональных блогов. Можно также смело предположить, что чаще всего авторы сайтов и блогов не помнят об этих гиперссылках и не смогут их найти, чтобы удалить, но это не избавляет их сайты и блоги от блокировки.

То же относится к гиперссылкам на сайты, видеоролики, страницы в социальных сетях и т.д., содержащие призывы к террористической или экстремистской деятельности, к массовым беспорядкам. Такие гиперссылки могли ставиться и ставились не с целью поддержать подобные призывы, но с целью информировать о них, и даже самый добросовестный владелец сайта или блогер не сможет найти и удалить все такие гиперссылки.

Наконец, основанием для блокировки станут гиперссылки на анонсы не согласованных массовых акций, в том числе давно состоявшихся (или не состоявшихся), и к ним сказанное выше применимо в еще большей степени.

Таким образом, введение этой нормы означает предоставление Генеральной прокуратуре почти неограниченной возможности заблокировать доступ к огромному количеству, возможно – к большинству, сайтов и блогов, по крайней мере – общественно-политической тематики. Но такие полномочия внесудебных санкций никак не могут считаться пропорциональными тем задачам, которые, согласно Пояснительной записке, призван решать законопроект.


 

Особое мнение члена СПЧ Александра Брода

Я не буду голосовать за этот документ. Он написан вроде бы умно и со знанием дела, авторы текста оперируют дивным словом "тезаурус", в котором сошлись и тезис, и аура, и парус. Или Парвус. Но это не важно. У неискушенного читателя, кто домучает предлагаемый шедевр, может создаться впечатление о том, что авторы поддерживают репрессивные меры Запада в отношении наших журналистов. Почему? Да потому что законопроект о СМИ-иностранных агентах заслуживает, по мнению экспертов-правдорубов, не иначе как разделить участь туалетной бумаги. Что говорить, законопроект сырой, скороспелый. Но напрашивается закономерный вопрос: почему авторы зубодробительного заключения про тезаурус вспомнили, а про многолетнюю дискриминацию российских СМИ за рубежом ни слова. Ни про аресты банковских счетов, ни про депортации наших журналистов, ни про палки в колеса, ни про угрозы и клевету. А ведь не будь этих драконовских мер, не появился бы на коленке сочиненный законопроект. Потому я и считаю данное заключение лицемерным и необъективным. И не исключаю, что если какое-нибудь обиженное иноСМИ обратится в Совет за поддержкой, то она будет оказана. А про Симоньян кто-то и подумает: эх, жаль, не сгноили в Гуантанамо недемократичную вражину.

© 1993-2018 Совет при Президенте Российской Федерации 
по развитию гражданского общества и правам человека

Ошибка в тексте? Выдели её и нажми:
ctrl + enter