В ходе заседания обсуждались вопросы совершенствования правового статуса некоммерческих организаций (НКО), в частности упрощение и сокращение сроков при регистрации, а также уменьшение количества проверок. Отдельно обсуждалась реализация Национального плана противодействия коррупции, а также необходимые изменения в политической и правовой системе страны.

Общее

23 ноября 2009 года в Кремле состоялось заседание Совета по развитию институтов гражданского общества и правам человека с участием Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева.

В ходе встречи обсуждались вопросы совершенствования правового статуса некоммерческих организаций (НКО), в частности упрощение и сокращение сроков при регистрации, а также уменьшение количества проверок.

В Послании Президента Федеральному Собранию было предложено ввести институт социально ориентированных некоммерческих объединений, которые будут получать всестороннюю поддержку государства. Соответствующий законопроект подписан главой Российского государства и будет внесён на рассмотрение в Государственную Думу.

Отдельно обсуждалась реализация Национального плана противодействия коррупции, а также необходимые изменения в политической и правовой системе страны.

Владислав Сурков, Дмитрий Медведев, Элла Памфилова 

Дополнительно

Выступление Президента

Д.МЕДВЕДЕВ: Добрый день, уважаемые коллеги!

Это наша с вами вторая встреча.

<...>

Мы с вами тогда обсуждали вопрос о совершенствовании правового статуса наших некоммерческих организаций, была создана специальная рабочая группа по совершенствованию законодательства, были подготовлены поправки в закон о некоммерческих организациях [НКО]. Они касались упрощения регистрации НКО, ограничения перечня документов, которые запрашиваются у неправительственных организаций со стороны власти или властью, а также уменьшения количества их проверок и сокращения сроков рассмотрения регистрационных документов. Я все эти предложения, как вы знаете, суммировал, внёс законопроект в Думу, и соответствующий Федеральный закон принят и вступил в силу. Опять же это не означает, что у НКО не осталось проблем, но как минимум ряд довольно существенных трудностей, о которых вы говорили и которые мы с вами обсуждали и договорились ликвидировать, были устранены.

<...>

Важной является работа по совершенствованию правового статуса наших некоммерческих объединений. Мы будем продолжать этот правовой статус совершенствовать, а также продолжать поддерживать некоммерческие благотворительные организации, которые помогают в решении разных проблем, в том числе и социальных проблем. Сейчас в условиях кризиса их участие в нашей жизни может быть в особенной степени востребовано. Я не буду приводить цифры, хотя в этом году на господдержку некоммерческого сектора из федерального бюджета выделено довольно значительное в кризисный период финансирование – один миллиард двести миллионов рублей. Но дело не в деньгах, в конечном счёте, хотя это тоже важный фактор работы, а просто во внимании к этой теме.

В Послании [Президента России Федеральному Собранию], если вы обратили внимание, я предложил ввести институт социально ориентированных некоммерческих объединений, которые будут получать всестороннюю поддержку государства: и финансовую, и имущественную, и консультационную, в том числе в форме льгот по уплате налогов и сборов, в форме размещения государственных и муниципальных заказов, передаче имущества для использования в их деятельности. Соответствующий законопроект подготовлен, я его подписал и сегодня вношу [на рассмотрение] в Государственную Думу.

И конечно, считаю, нашей общей задачей является поддержка авторитета некоммерческих организаций в обществе, привлечение в этот сектор и наиболее талантливых людей, и средств благотворителей, потому что без них такого рода активность не идёт нигде, и мы тоже в этом заинтересованы. Поэтому нам нужно и благотворителей как-то стимулировать, и создавать стимулы или мотивацию для волонтёров, которые также трудятся в таких организациях.

«Важной является работа по совершенствованию правового статуса наших некоммерческих объединений. Мы будем продолжать этот правовой статус совершенствовать, а также продолжать поддерживать некоммерческие благотворительные организации, которые помогают в решении разных проблем, в том числе и социальных проблем».

<...>

Я.КУЗЬМИНОВ: ...Президент уже сказал о работе рабочей группы по законодательству об НКО. Надо сказать, что работа рабочей группы Суркова, мы так её называем, стала достаточно эффективным механизмом согласования позиций неправительственных организаций и власти. Выяснилось, что мы можем достаточно быстро прийти к согласию по большинству вопросов. Главное, чтобы стороны имели намерение выслушивать друг друга. В результате уже в начале лета Президентом были внесены поправки в Закон об НКО, ослабившие чрезмерное административное давление по регистрации и проверкам и, самое главное, радикально упростившие отчётность 80 процентов российских неправительственных организаций. Но самое главное – был дан сигнал властным структурам на местах, сигнал, что государство должно не ограничивать, а поддерживать НКО, поддерживать те структуры гражданского общества, которые формируются в российских регионах. Сегодня мы, по всей видимости, Дмитрий Анатольевич, услышим от членов Совета их впечатления о том, насколько этот сигнал кем расслышан.

Сегодня рабочая группа согласовала целый ряд проектов федеральных законов, направленных на развитие экономической основы деятельности НКО. Это – формирование налоговых стимулов и устранение налоговых барьеров для добровольчества и благотворительности, это облегчение формирования целевого капитала, это развитие социальной рекламы. Нам кажется очень важным, что в последнем Президентском Послании Вы дали политический импульс дальнейшей работе в этом отношении, в частности по преференциям для социально ориентированных НКО. И по тому, что мы сегодня от Вас услышали, Вы взяли очень хороший темп. Такое серьёзное отношение к проблемам сектора неправительственных организаций вызывает у нас уважение.

В декабре рабочая группа предполагает завершить обсуждение административных регламентов Минюста России по регистрации и проверкам НКО, а также по информационному порталу, на котором российские организации смогут размещать свои документы и отчёты. Представители неправительственных организаций считают эту часть нашей работы очень важной, ведь, как известно, дьявол сидит в деталях.

Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Традиционно мы представляем на встрече с Президентом результаты мониторинга гражданского общества и некоммерческих организаций в России (у Вас есть краткий отчёт). И есть приятные изменения. За два года, с 2007 по 2009 год, доля тех граждан, которые знают об НКО и организации гражданского общества, выросла с 74 до 83 процентов, а доля тех, которые относят себя к участникам НКО, – это значит, что они клиентами были, разовым образом вовлекались или постоянно работали, – выросла вообще колоссально, она выросла с 14 до 23 процентов, вплотную приблизив нас к цифрам среднеразвитых европейских стран. Сектор негосударственных некоммерческих организаций занимает уже довольно заметное место в нашей экономике. Мы провели сопоставительное исследование по международным методикам. Оно показывает, что в этом секторе у нас сегодня занято (и как работники, и как волонтёры) 4,3 процента экономически активного населения.

По этому показателю мы серьёзно уступаем англосаксонским странам, Скандинавии. Но у нас уже больше людей в НКО вовлечено, чем в Латинской Америке, и, что очень интересно, в три раза больше, чем в среднем по странам Восточной Европы.

Причём это не мы мерили Восточную Европу – мерили сами эти страны. Правда, если судить по доле экономически активного населения, вовлечённого как волонтёры, наша страна очень сильно отстаёт от всех, включая восточно-европейские. Это – свидетельство определенной капсулированности сектора, наличия барьеров между ним и основной массой граждан. Отсюда и небольшой размер типичной НКО, отсюда её экономическая слабость. У нас не так уж мало инициативных людей и энтузиастов, которые способны создавать организации и поддерживать их на плаву.

Поэтому организаций много, никак не меньше, чем в других странах. Однако лишь немногим из них удаётся перерасти рамки, определяемые личным знакомством и дружескими отношениями. Больше половины опрошенных НКО либо вообще не имеют постоянного персонала, либо его численность не превышает пяти человек. Около половины организаций вообще не привлекают волонтёров.

С учётом подобных обстоятельств нет ничего удивительного, что большинство НКО России испытывают экономические трудности. Не умеем привлекать ресурсы, не умеем привлекать деньги, не умеем привлекать добровольную активность, пожертвования своевременно. Естественно, что все эти трудности обострились в период экономического кризиса. Удовлетворит ли нас сейчас простое возвращение в докризисное состояние, пусть с некоторыми частными улучшениями? Конечно, нет. Сектор не может успешно развиваться, не наладив полноценную коммуникацию с обществом.

И надо прямо сказать, что вот эта капсулированность, о которой я говорю, в немалой степени обусловлена недостаточной прозрачностью самих некоммерческих организаций, отсутствием у их руководителей навыка обращения к обществу. Хотя это, конечно, не единственная причина. Именно в направлении преодоления отрыва от общества должна быть направлена реформа НКО в сфере прозрачности. Я считаю, что обеспечить прозрачность, условия для прозрачности не менее важно, чем оказать государственную поддержку прямыми государственными грантами или прикосновением к государственным заказам.

У нас и так опрос руководителей НКО показывает, что их волнует, в первую очередь, привлечение ресурсов денежных, а не людей и не внимания к своим действиям средств массовой информации. 65 процентов говорит о привлечении средств, а о том, что недостаточно привлекаем людей и недостаточно освещаем – 10–12 процентов.

Руководители НКО, по опросу, ожидают поддержки от властей разных уровней: две трети руководителей НКО об этом заявляют, а от населения – только 20 процентов, поддержки от СМИ – только 12 процентов. Понимаете? Мы можем – при том что власть делает очень серьёзные шаги по расширению того, что она может сделать в рамках собственной ресурсной поддержки НКО, – очень сильно исказить вектор развития некоммерческих, неправительственных организаций в России.

С другой стороны, исследования показывают, что население плохо знает работу НКО и нередко даже подозрительно относится к НКО, не доверяет. 60 процентов наших граждан готовы к массовой благотворительности. 60 процентов – это очень большая доля людей, это столько же, сколько в самых развитых государствах мира. Но большинство пожертвований, 80 процентов пожертвований, граждане делают в одиночку. Есть примеры, когда работа российских организаций получает-таки широкую поддержку. Это тогда, когда вовлекаются авторитетные СМИ. Я приведу один пример за отсутствием времени – это инициатива Чулпан Хаматовой, Фонд «Подари жизнь». Крупные СМИ вовлеклись, и действительно эта инициатива приобрела серьёзную поддержку. Но примеры такие единичны.

Мы задавали вопрос, при каких условиях вы готовы тратить больше денег на благотворительность? 43 процента наших граждан отвечают: «Если получим уверенность, что деньги пойдут по назначению». Только 3 процента увязывают это с налоговыми льготами. Это вполне естественно, потому что массовой благотворительности в России нет, и наша задача её сформировать.

Рецепт здесь очевиден: надо максимально облегчить доступ населения к информации об НКО. При этом одним из главных источников информации должна стать отчётность самих НКО. При этом отчёты, подготовленные по имеющимся формам Минюста, не решают проблему увеличения доверия, потому что даже в случае размещения в публичном пространстве сети Интернет они практически ничего не скажут гражданам о сути деятельности организаций, эффективности расходования ими привлечённых ресурсов.

Объём обязательной отчётности должен зависеть от мер государственной поддержки и объёма налоговых льгот, которые предоставляет НКО государство. Во всём мире существует порядок, когда НКО, не имеющие преференций, сдают единственный вид отчётности – по уплаченным в бюджет налогам. Нужно подумать, как максимально облегчить процесс отчётности для рядовых НКО, освободив их от дублирования отчётов в налоговую службу и Минюст.

У нас есть примеры, к сожалению, коллеги мои будут об этом говорить, когда работники Минюста запрашивают в том числе всю бухгалтерскую отчётность, включая персональные данные. Наиболее подробные обязательные отчёты должны предоставлять те организации, которые собирают частные пожертвования, пожертвования граждан, или получают бюджетное финансирование. Требование отчётности к таким организациям предстоит урегулировать на следующем этапе, но первые попытки саморегулирования, обеспечение добровольной прозрачности НКО в России уже предприняты. Разработан свод базовых принципов прозрачности и отчётности НКО с внятным механизмом присоединения новых участников. Мы провели экспертную встречу по вопросам обеспечения прозрачности и отчётности НКО, и вот мы Вам передали предложения по структуре добровольной публичной годовой отчётности некоммерческих организаций в двух вариантах, которые выработаны участниками этой встречи, состоявшейся несколько недель назад.

Мне кажется, что государство должно оказать массовую, серьёзную информационную поддержку через два портала: портал Минюста и портал Общественной палаты, максимально облегчить для некоммерческих организаций переход на добровольную прозрачность. Спасибо.

«Большая часть наших людей считает, что в значительной степени деятельность НКО должна основываться на поддержке местных властей, а также федеральных структур, и только 20 процентов полагают, что это должно осуществляться на основе просто человеческой помощи, человеческой поддержки. Это означает, что мы ещё находимся только в самом начале пути».

Д.МЕДВЕДЕВ: Спасибо, Ярослав Иванович.

Я хотел бы две вещи сказать. Во-первых, я всё-таки считаю, что действительно в результате нашей с вами совместной работы (работа не бывает, конечно, идеально выполненной, но она всё-таки была выполнена более или менее прилично), как Вы правильно сказали, не только законодательство поменялось, но и прошёл сигнал некоторым структурам очень важным. Потому что ещё определённое время назад всё-таки значительная часть чиновничества воспринимала НКО, по сути, как врагов.

То, что мы поменяли законодательство, должно поменять мозги, во всяком случае модальность отношений. Понятно, многое может не нравиться и чиновникам в деятельности НКО, и представителям НКО в деятельности чиновников, но как минимум это создаёт другой фон для общения.

И вторая вещь, на которую Вы обратили внимание и которая для меня, конечно, тоже удивительна – может быть, даже наоборот, не удивительна, но неприятна, – то, что большая часть наших людей считает, что в значительной степени деятельность НКО должна основываться на поддержке местных властей, а также федеральных структур, и только 20 процентов полагают, что это должно осуществляться на основе просто человеческой помощи, человеческой поддержки. Это означает, что мы ещё находимся только в самом начале пути.

Что же касается предложений, то Вы передавайте, и дальше будем продолжать работать по этой очень важной теме.

<...>

Г.ДЖИБЛАДЗЕ: ...Я буду говорить в продолжение начавшегося разговора о положении неправительственных организаций, о новых надеждах и о старой реальности, об угрозах и о перспективах совместной работы.

В последние месяцы в гражданском обществе появились надежды на перемены к лучшему благодаря новой атмосфере, созданной в результате нашей первой встречи с Вами в апреле, и важных заявлений, сделанных Вами тогда, – о Вашем несогласии с восприятием НКО как врагов государства, о необходимости реформирования законодательства об НКО и абсолютной поддержке Вами гражданского контроля.

Ваше решение о создании рабочей группы по реформе законодательства и внесение Вами лично первого пакета поправок в Думу стали мощным политическим сигналом, укрепили ожидание серьёзных перемен. Эти надежды ещё больше окрепли после Ваших программных выступлений и публикаций осенью этого года, включая и выступление в День памяти жертв политических репрессий. Многие тысячи наших сограждан разделяют Ваши слова о том, что никто, кроме нас самих, наши проблемы не решит, не воспитает в детях уважение к закону, к правам человека, к ценности человеческой жизни, не сохранит историческую память и не передаст её новым поколениям.

Однако реальность, особенно если проблемы запущены, меняется крайне тяжело. И этих сигналов оказывается недостаточно. Сопротивление переменам – колоссальное. Видимо, те, кто не заинтересован в изменении статус-кво и стремится сохранить за собой властный и имущественный контроль, считают: «Пусть он там себе говорит, реальная власть ведь у нас».

Неправительственные организации, находясь на острие общественных процессов, чувствуют это противоречие очень остро, в том числе и на самих себе. К сожалению, положение НКО на земле за прошедшие месяцы пока не улучшилось. Многие из нас даже чувствуют, что их продолжают давить принципиально, в пику Вашим заявлениям. Так, чиновники Министерства юстиции продолжают «кошмарить» НКО репрессивными проверками, запросами сотен документов и процедурными нарушениями. За ними следуют налоговые, милицейские, многие другие парализующие проверки. Из недавних примеров приведу только Санкт-Петербург, где институт региональной прессы, институт развития свободы информации подвергаются сейчас таким инквизиторским проверкам, и Краснодар, где травят центр толерантности «ЭТнИКА». И ведь никакие суды, увы, пока не помогают, принимая, как правило, сторону ведомств.

<...>

Оперативный механизм реагирования должен быть создан. Мы ждем от Вас, Дмитрий Анатольевич, более того, требуем от Вас решительных действий.

Нам с Вами предстоит сделать ещё очень многое, чтобы переломить этот ход событий и инерцию враждебного отношения к НКО и гражданским активистам, занимающимся острыми проблемами общественного развития.

Даже и в созданной по Вашему решению в ответ на нашу просьбу рабочей группе по реформе законодательства процесс идёт всё же очень непросто. И там чувствуется инерция отношения к НКО как к угрозе государству и к тому, что их нужно контролировать и ограничивать, а не поддерживать и помогать им. Да, действительно была проделана очень большая работа, и есть результаты. Нашим Советом была создана экспертная группа, которая вместе со многими другими НКО напряжённо готовит взвешенные и часто компромиссные предложения для обсуждения с ведомствами в рабочей группе. Кое-что важное удалось, пусть и с трудом, согласовать. Так, например, мы высоко оцениваем подготовленный к внесению в Думу второй экономический пакет предложений по поддержке НКО.

Однако пока мы не можем быть удовлетворены результатами деятельности в этом направлении. При том что очень велико политическое значение принятого летом первого пакета поправок как символа изменения отношения к НКО, по-настоящему потенциал перемен пока не реализован, принятые поправки носят ограниченный, недостаточно глубокий характер, не создают реальных гарантий от произвольного правоприменения и необоснованного вмешательства в деятельность НКО при регистрации, проверках и сдаче отчётов, оставляют необоснованно широкие полномочия контролёрам и неограниченный список документов при проверках. Около 70 процентов предложенных нашим Советом поправок были тогда отклонены в рабочей группе под предлогом того, что таких явлений якобы не существует, а эти проблемы надуманные, и что мы вообще хотим связать чиновникам руки и необоснованно ослабить контроль.

Отношение к НКО в рабочей группе остается всё ещё не как к равным партнёрам по переговорам. Нас часто не хотят услышать, наши предложения нередко воспринимаются в штыки, иногда даже пренебрежительно. Эта тенденция не изменилась и сейчас, на втором этапе работы. Так, с большим трудом сейчас удаётся уговорить представителей Министерства юстиции обсуждать в рабочей группе проекты административных регламентов по регистрации, проверкам и отчётам. А ведь именно в них заложены процедуры и полномочия и именно к регламентам нас отсылали весной, когда отказывались принимать наши поправки в закон.

Думаю, что всё зависит от наличия или отсутствия совместной цели. Складывается подчас впечатление, что для многих представителей ведомств главная цель здесь – всего лишь облегчить себе бюрократический процесс, при этом ничуть не ослабив рычаги контроля, принять только минимальные изменения и доложить, что поручение Президента выполнено.

В рабочей группе пока ещё не сложилось понимание общей цели, сформулированной Вами в ответ на наше обращение создать благоприятные правовые условия для развития гражданского общества. Для этого необходимо, чтобы государство видело в НКО не угрозу, а равноправного партнёра в решении важнейших общественных задач. Проблема тут даже более общая – приватизация государства чиновниками, недоверие бюрократии к людям, восприятие их как убогих подданных, как мелочь, путающуюся под ногами.

Мы надеемся, что с Вашей поддержкой нам удастся наладить более эффективную работу по изменению законодательства. Впереди работа над третьим этапом реформы в 2010 году. Именно тогда, мы надеемся, нам с Вами удастся не просто залатать дыры по наиболее острым вопросам взаимодействия государства и НКО, а создать основанную на международных стандартах законодательную систему эффективных гарантий свободы объединений. Только если нам с Вами удастся сделать всё это: положить конец убийствам правозащитников, защитить НКО от произвола при проверках и от злоупотреблений в борьбе с экстремизмом, создать эффективное законодательство, тогда мы сможем решить амбициозную задачу по раскрытию преобразующего потенциала миллионов людей, создать реальную опору необходимой нашей стране модернизации, о которой сегодня говорит вся активная часть российского общества, – модернизации, основанной на ценностях институтов демократии.

Позвольте закончить Вашими же словами: «Только активная позиция приведёт в движение тяжёлую машину государственной бюрократии». У нас эта позиция есть. И мы рассчитываем на Вашу поддержку и совместную работу.

<...>