Совет при Президенте Российской Федерации
по развитию гражданского общества и правам человека

Элла Памфилова представила доклад о результатах деятельности Уполномоченного по правам человека за 2014 год

07 Мая 2015

Элла Памфилова, уполномоченный по правам человека в Российской Федераци и бывший председатель Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, представила главе государства доклад о работе омбудсена за 2014 год.

Это первый доклад Эллы Памфиловой в качестве Уполномоченного по правам человека в России, назначенной на эту конституционную должность Государственной Думой Российской Федерации 18 марта прошлого года.

Документ четко структурирован и состоит из трех частей.

В первой главе, и это впервые за всю практику подготовки докладов, представлен социально-правовой мониторинг развития правозащитной ситуации в России с трех разных точек зрения:
- общественного мнения;
- неправительственных правозащитных организаций;
- Уполномоченного по правам человека.

Вторая, основная, глава полностью посвящена проблемам защиты и восстановления прав человека по результатам рассмотрения жалоб и обращений, поступивших уполномоченному в 2014 году. Отдельный раздел посвящен Крыму.

В третьей, заключительной, главе, помимо конкретных рекомендаций и предложений органам исполнительной, законодательной и судебной власти по итогам работы Уполномоченного с жалобами и обращениями граждан, приведен краткий анализ основных причин, которые, по мнению Уполномоченного, приводят к нарушению прав и свобод, а также обозначены приоритеты и перспективные направления деятельности Уполномоченного в 2015 году.

Полный текст доклада, в соответствии с законом, опубликован в "Российской газете".

 

Комментарий члена СПЧ Павла Чикова 
(из газеты "Ведомости")

Стилистически доклад сильно отличается от докладов Лукина, говорит член президентского Совета по правам человека Павел Чиков: текст читается легче, он более публицистичен и не так насыщен фактологией. В то же время он затрагивает практически все острые темы – и Чечню, и геев, и иностранных агентов, и проблемы крымских татар. Нельзя сказать, что все описано с государственнических позиций. Хотя в докладе много говорится про Украину и Крым, понятно, что омбудсмен встроен в систему органов госвласти России, а «они все поражены этим вирусом», говорит Чиков. Но заметно, что если Лукин опирался прежде всего на собственную работу, то Памфилова больше оперирует чужими данными, – аппарату уполномоченного стоит пожелать более активной самостоятельной правовой работы, заключает Чиков.

 

Опубликовано 6 мая 2015 г.

Введение

Конституционные права и свободы в России: системный подход

Знаковые события 2014 года - воссоединение Крыма с Россией, XXII Олимпийские зимние игры в Сочи, введение экономических санкций со стороны Запада и обусловленные ими кризисные явления в российской экономике - не только факты нашей истории. Как в отдельности, так и вместе взятые эти события изменили жизнь миллионов людей. Новая политическая и экономическая реальность, новые вызовы и риски, новое информационное состояние общества во многом изменили наши представления о подлинном смысле защиты прав человека. Защищенность личных судеб, честность в объяснении сложных процессов, справедливость в глобальных управленческих решениях и по отношению к отдельному человеку, соотношение общественной и личной безопасности - все это сегодня определяет качество общественной жизни и состояние прав человека не только в стране, но и в мире.

Прискорбно, что на изломе 2014 года ясно обозначился кризис основных международных правозащитных институтов, оказавшихся неспособными адекватно и эффективно реагировать на массовые нарушения прав человека в разных конфликтных точках мира. В запале геостратегических схваток избирательные подходы в использовании правозащитной риторики взяли верх над стремлением к гуманности, истине и достоверности. Появились "правильные" жертвы, которые оплакиваются всем цивилизованным миром, и "неправильные", не укладывающиеся в рамки навязываемых глобальных стереотипов, чьи страдания и гибель стало принято стыдливо не замечать. Многие прежние страны-"эталоны" и организации-"ориентиры" в деле защиты прав человека растеряли свой моральный капитал на этом сомнительном пути.

Странные метаморфозы происходят и с таким ценным качеством, как толерантность: порой доведенная до абсурда, она оборачивается неистовой непримиримостью и травлей "нетолерантных инакомыслящих" - "толерантными".

Особенно остро все издержки "демократии" проявились в связи с трагическими событиями на Украине, когда на авторитетных международных площадках право на существование утвердилось только для единственно верной, утвержденной "цивилизованным сообществом", версии происходящего. Эта своеобразная монополия на истину решительно отвергает дискуссии с оппонентами-"изгоями", а также любую альтернативную информацию, "неудобные" аргументы и "невыгодные" факты, руководствуясь принципом "их не может быть, потому что их не может быть никогда".

Трагедия близкого нам народа соседней страны отозвалась в сердцах многих россиян сочувствием и осознанием того, что право на жизнь - это не просто юридическая формула; право на жизнь - это нечто большее: оно предопределяет естественное человеческое желание помочь, спасти, защитить ни в чем не повинных людей, оказавшихся под обстрелами, чтобы сотни тысяч беженцев, среди которых русские, украинцы, татары и представители других национальностей, смогли сохранить жизнь, спасаясь от смерти, разрухи и экономической катастрофы, произвольно и безрассудно лишающих их этого "неотъемлемого и неотчуждаемого" права...

Вопреки сложившемуся негативному внешнему фону, Россия не должна покидать международное правовое пространство, а напротив, должна прилагать больше усилий для интеграции, сохраняя при этом свою идентичность.

Права на жизнь и достоинство личности неразрывно связаны с культурой, моралью, философией, органично вписываются в социокультурный контекст цивилизации, общественное сознание и национальную психологию, отражая ее самобытность. В связи с этим, помимо традиционно признанных прав первого-третьего поколений, выделяются духовно-нравственные права и свободы человека и гражданина, провозглашающие ценности личности, которые по значимости не уступают правам и свободам, провозглашенным во Всеобщей декларации прав человека1. Это, в первую очередь, традиционные семейные нравственные ценности и стремление к добродетели, взаимопомощи, общественной солидарности (альтернатива обществу перманентных конфликтов).

1. Всеобщая декларация прав человека: принята резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 дек. 1948 г. // Официальный сайт ООН URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/declhr.shtml (дата обращения: 30 дек. 2014 г.).

Неизменной должна оставаться главная ценность - ценность человеческой жизни в любых проявлениях и гарантиях, идет ли речь о доступности медицинской помощи или о защите личных прав человека со стороны государства от преступных посягательств.

Задача государственных и международных институтов состоит в том числе в достижении мирного сочетания на планете различных мировоззрений и культур, политических и правовых систем, моделей социума и государства, исторических и духовных координат.

Современное развитие прав человека в антропоцентрическом понимании затрагивает природные характеристики личности. Так, с понятием "право на жизнь" связан ряд морально-этических вопросов: это и проблемы самостоятельного распоряжения собственным телом, генетических особенностей и возможностей биоэтики, понятия "смерть", и проблемы так называемых соматических прав и их нравственного измерения в публичной сфере. Другими словами, правовая система вплотную подходит к попытке юридического определения природы человека, достоинства личности, временных границ их защиты.

Формирование всеобъемлющей многомерной стратегии национальной безопасности с учетом всех факторов риска, вызовов и угроз и в целях их своевременного и эффективного предотвращения невозможно без акцента на обеспечение базовых прав человека. Необходимы меры по предотвращению распада, сохранению и улучшению качества национального человеческого капитала, по снижению взаимного агрессивного воздействия, возникшего между народонаселением и современной биосоциоэкологоэкономической системой.

Это предполагает формирование синтезного подхода к созданию необходимых условий развития - оптимального сочетания взаимоувязанных, взаимоусиливающих мер в сферах право-, природо- и здравоохранения, образования, культуры, спорта, информационно-просветительского пространства.

Актуально и осуществление миграционной политики нового качества, которая учитывала бы все новоявленные вызовы - как внешние, так и внутренние - и была бы способна "обуздать" нелегально-криминальную миграцию, со временем принимающую необратимый характер и превращающуюся - наряду с коррупцией - в один из ключевых факторов угрозы национальной безопасности.

Возникающие каждый год с неизбежной неотвратимостью, уносящие человеческие жизни и превращающие в пепел национальное достояние лесные пожары; неумолимо падающие на прохожих глыбы снега; проваливающиеся дороги; рушащиеся конструкции и сооружения; массовые отравления недоброкачественной пищей детей в детских учреждениях, все эти и другие рукотворные бедствия и необратимые потери требуют для своего предотвращения иного уровня государственной и общественной ответственности, иного подхода, основанного на превентивных мерах, предполагающего действия, направленные "на опережение" и выявление всевозможных угроз. Подхода, при котором первоначальных затрат - меньше, а сбереженных жизней и ресурсов в результате - несравнимо больше.

Желательно уйти от попыток решать сложные проблемы простым инициированием запретительных и ограничительных законодательных норм, которые в случае их реализации не решают проблему, а лишь загоняют ее вглубь.

Важно также общими усилиями в процессе всестороннего диалога и обсуждения снять все возрастающие и вызывающие тревогу противоречия между бережным отношением к чувствам верующих и правом на свободу творчества.

Необходимо отметить, что развитие кризисных явлений во всех сферах жизнедеятельности человеческого общества не должно снимать с повестки дня целей обеспечения устойчивого развития, которые включают и правозащитные задачи нового качества, когда во главу угла ставятся права будущих поколений. Сегодня еще не поздно сделать все возможное для того, чтобы наши потомки не столкнулись с угрозой вымирания или тотальной деградации. Новый подход к пониманию прав человека призван побуждать в людях чувство взаимосвязи и общей ответственности за благополучие как ныне живущих, так и будущих поколений наших сограждан.

Нет сомнений, что органы власти владеют информацией о положении дел в различных сферах правоотношений, а научно-исследовательским институтам хорошо известны многие правовые коллизии. Однако Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации направлен не только на информирование должностных лиц, но и на продвижение ценностей прав человека, на объединение вокруг этих ценностей органов власти и институтов гражданского общества и на разрешение конкретных проблем в реализации прав человека.

Представляется чрезвычайно важным показать результаты социально-правовых исследований, отражающих современное мировоззрение россиян: смысл, который вкладывается в понимание прав человека в целом; действия по реализации конкретных конституционных прав, которых они ждут от государства; сферы, в которых чувствуют себя наименее защищенными; взгляд населения на динамику в соблюдении прав человека за последние несколько лет; степень осведомленности о правовых механизмах защиты своих прав.

Ежегодный Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 год подготовлен в соответствии с частью 1 статьи 33 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"2 для представления Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации и Председателю Следственного комитета Российской Федерации.

2. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федер. конституционный закон Российской Федерации от 26 февр. 1997 г. N 1-ФКЗ. //Собр. законодательства Российской Федерации. -1997. - N 9. - ст. 1011.

Первая глава Доклада посвящена рассмотрению правозащитной ситуации в России сквозь трехгранную призму мнений общественности, неправительственных правозащитных организаций и Уполномоченного.

Во второй главе описаны те проблемы, с которыми непосредственно пришлось столкнуться Уполномоченному в 2014 году. В заключительном разделе изложены рекомендации Уполномоченного органам власти и расставляются приоритеты на будущее.

Рассчитываю, что внесенные предложения будут восприняты должностными лицами не как "раздача указаний", а как основа содержательного обсуждения со всеми заинтересованными сторонами.

Заранее с признательностью отношусь к конструктивной критике, понимая, что именно она является основой генерации идей по решению даже самых сложных проблем.

Выражаю искреннюю благодарность всем оказавшим содействие в подготовке настоящего Доклада.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Э. Памфилова

Глава I. Социально-правовой мониторинг развития правозащитной ситуации в России

Права человека - это не только статьи Конституции Российской Федерации, юридические и морально-этические нормы. Отношение к правам и свободам человека является важнейшим показателем духовно-нравственного, культурного, общественно-политического и социально-экономического здоровья страны в целом.

Соответственно, необходим всесторонний и непредвзятый анализ всех аспектов защиты и восстановления прав человека, чтобы осуществлять адекватную современным вызовам политику в этой чувствительной сфере.

1.1 Общество. Ситуация с правами человека в общественном восприятии

Проанализировав данные Фонда "Общественное мнение"3, Левада-Центра4 и Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова5, полученные в ходе исследований и серии опросов, можно утверждать, что большинство жителей России имеют вполне адекватное представление о понятии "права человека" и его составляющих, при этом основной акцент делается на сочетании "правовое государство и социальные гарантии". То есть граждане в первую очередь ждут от государственной власти следования нормам права и выполнения социальных обязательств.

3. Права человека, резонансные проблемы общества и гражданское участие. / Фонд "Общественное мнение". М., 2014.

4. Общественное мнение - 2014. М.: Левада-Центр, 2015.Потенциал гражданского участия в решении социальных проблем. Сводный аналитический отчет./Автономная некоммерческая организация Аналитический Центр Юрия Левады. М., 2014.

5. Права человека в России: традиции, современное состояние, перспективы. / Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова". М., 2014.

77% от числа опрошенных четко сформулировали свое определение понятия "права человека". Характерно, что в ответах респондентов прослеживается запрос на удовлетворение не только материальных потребностей, но и на реализацию нравственных ценностей, в том числе запрос на уважение государства и его должностных лиц следующих прав и свобод человека и гражданина (с примерами реальных ответов граждан):

свобода слова, взглядов, мнений ("свобода слова, в основном свобода распоряжаться, отстаивать свое мнение, мировоззрение");

право на свободу ("независимость человека");

право на защиту со стороны государства ("возможность чувствовать себя защищенным государством");

равенство всех перед законом ("когда их все соблюдают, вне зависимости от положения");

право на социальную защиту, социальное обеспечение ("пенсию дают - вот права человека; в старину не было");

исполнение закона, жизнь по закону ("когда по закону исполняется и все делается");

свобода труда ("чтобы человек мог выбирать, где ему работать");

право на жизнь ("мое право на жизнь");

право на бесплатную медицинскую помощь (ностальгия: "когда приходишь в больницу, и с тебя не требуют ни денег, ни лекарств");

право на бесплатное образование ("бесплатное обучение");

право голоса ("свобода выбора на голосовании");

соблюдение норм нравственности ("жить по совести");

право на отдых ("право на заслуженный отдых");

право на самореализацию ("чтобы человек добился, чего хочет, чтобы ему помогли в этом").

Результаты данного исследования в ряде случаев ломают сложившиеся стереотипы о том, что "права человека" для граждан России - это "пустой звук", некий декоративный элемент в системе государственного управления.

Какие права российские граждане считают самыми важными в их жизни?

Когда россиянам задается открытый вопрос, что они понимают под словосочетанием "права человека", то большинство ответов касается в основном так называемых "прав первого поколения" - гражданских и политических прав и свобод в их классическом понимании: от права на жизнь и личную безопасность до свободы слова и права избирать и быть избранным. Их осуществление в большей степени зависит от демократичности государства, чем от его ресурсов и уровня социально-экономического развития страны, предполагая, по существу, отсутствие принуждения и ограничений по отношению к личности. Что касается обеспечения социально-экономических прав, именуемых "правами второго поколения", то это в большей степени требует наличия у государства достаточных материальных и финансовых ресурсов.

На основе проведенных исследований можно утверждать, что для большинства жителей России приоритетны так называемые права "второго поколения", являющиеся, по сути, правами на жизнь достойного уровня, который подразумевает определенные социально-экономические стандарты6. Подобное соотношение приоритетов имеет место во всех социально-демографических группах опрашиваемых, независимо от возраста, образования, места проживания или уровня дохода. При этом прослеживается четкая тенденция: чем моложе респонденты и чем крупнее населенный пункт, в котором они проживают, тем большую актуальность имеют для них базовые права "первого поколения".

6. Права человека - резонансные проблемы общества и гражданская активность. Аналитическая записка по результатам исследования ФОМ "Обеспечение прав человека как важнейший критерий качества жизни". / Фонд "Общественное мнение" М., 2014. С.4.

Эти свободы сравнительно более значимы для москвичей, молодых людей с высшим образованием, волонтеров и активистов общественных организаций. Ожидания, связанные с политическим и гражданским участием, имеют место главным образом в наиболее обеспеченных и образованных слоях населения. Личные права и свободы значимы в основном для людей, обладающих достаточными ресурсами для реализации профессиональных и жизненных стратегий успеха7. Молодежь до 30 лет больше, чем других, волнует бесплатное образование и личные свободы (свобода передвижения и выбора места проживания, личная свобода и неприкосновенность, право на свободу слова). Люди в расцвете трудоспособного возраста (31-45 лет) в большей степени озабочены реализацией права на труд и его справедливую оплату, а люди старше 60 - правом на социальное обеспечение8.

7. Там же. С. 5-6.

8. Там же.

Отдельно можно выделить, с точки зрения вовлеченности в политическую активность, группу граждан с неоконченным высшим образованием. В этой категории отмечается самая большая доля респондентов, состоящих в политических партиях (11%), агитировавших когда-либо в поддержку или против законодательных инициатив (11%), а также весомая доля тех, кому доводилось выступать в р