Cовет провел спецзаседание по теме "Право граждан на участие в местном самоуправлении: проблемы и перспективы"
Совет по правам человека сегодня провел специальное заседание, посвященное реформе местного самоуправления в Российской Федерации. Участвовали члены СПЧ, авторитетные ученые и практики с мировым именем, представители правительства и специалисты из Московской, Нижегородской, Оренбургской областей и Ставропольского края.
24 апреля 2017
Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека сегодня провел специальное заседание по теме "Право граждан на участие в местном самоуправлении: проблемы и перспективы".
В заседании приняли участие члены Совета, представители палат Федерального Собрания РФ, органов государственной власти и местного самоуправления, эксперты некоммерческих организаций.
Мероприятие затрагивало три основных блока вопросов:
- Территориальная самостоятельность и управленческая автономность системы местного самоуправления
- Состояние местного самоуправления в России и пути его реформирования
- Современное состояние федерализма и необходимость разработки новой концепции развития местного самоуправления
В ходе мероприятия обсудили, как обеспечить право граждан на участие в местном самоуправлении с учетом требований Конституции и закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, включая законодательные гарантии подотчетности и подконтрольности населению поселенческих органов местного самоуправления, а также каковы перспективы замены поселенческих органов местного самоуправления сельскими старостами (с наделением их властными полномочиями), территориальным общественным самоуправлением и прочими непрофессиональными формами самоорганизации населения.
Заседание провел председатель Совета Михаил Федотов.
С докладами выступили:
- Евгений БОБРОВ, заместитель председателя Совета
- Андрей БАБУШКИН, член Совета,
- Екатерина ШУГРИНА – профессор кафедры конституционного и муниципального права России МГЮУ имени О.Е. Кутафина, член Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления.
Также в программе были короткие выступления экспертов.
По блоку "Территориальная самостоятельность и управленческая автономность системы местного самоуправления":
- профессора кафедры государственного и муниципального управления Института государственного управления и права Государственного университета управления Александра Широкова,
- председателя Экспертного совета Союза Российских городов Андрея Максимова,
- и.о. исполнительного директора Общероссийского конгресса муниципальных образований Ольги Гай,
- ведущего научного сотрудник Института географии РАН Ольги Глезер,
- депутата Совета депутатов Королёвского городского совета Московской области Михаила Гацко,
- профессора, руководителя программы "Политическая философия и социальная теория" Московской высшей школы социальных и экономических наук, старшего преподавателя Факультета социальных наук Высшей школы экономики Григория Юдина,
- преподавателя кафедры местного самоуправления Департамента государственного и муниципального управления Факультета социальных наук Высшей школы экономики Ольги Моляренко,
- секретаря совета муниципальных образований Оренбургской области Виктора Щепачева,
- доцента, заведующего кафедрой государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия Александра Лаврентьева,
- начальника организационного отдела Совета депутатов городского округа Семеновский Нижегородской области Любови Невельской,
- руководителя аппарата Комитета по вопросам государственной власти и местного самоуправления Законодательного собрания Нижегородской области Дмитрия Степанова.
По блоку "Состояние местного самоуправления в России и пути его реформирования":
- председателя Центра инноваций муниципальных образований Валерия Кирпичникова,
- профессора кафедры местного самоуправления Факультета государственного и муниципального управления Высшей школы экономики Ольги Савранской,
- профессора кафедры государственного и муниципального управления Академии социального управления Светланы Юрковой,
- научного сотрудника Института государства и права РАН и Института социологии РАН Романа Петухова,
- глава городского поселения Талдом Московской области Юрия Журкина,
- руководителя научных программ НП "Рязанская Палата Недвижимости", члена Европейского клуба экспертов местного самоуправления Сергей Вобленко,
- Уполномоченного по правам человека в Московской области Екатерины Семеновой,
- депутата Совета депутатов Георгиевского муниципального района Ставропольского края Руслана Набиева,
- журналиста издания "Георгиевская ТВ неделя" (г. Георгиевск Ставропольского края) Елены Саркисовой.
По блоку "Современное состояние федерализма и необходимость разработки новой концепции развития местного самоуправления":
- доцента кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова Ольги Баженовой,
- профессора кафедры государственного и административного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета Елены Гриценко,
- заведующего кафедрой конституционного и международного права Государственного университета управления Владимира Таболина.
Итогом специального заседания станут Рекомендации Совета, которые будут направлены всем профильным инстанциям и Президенту.
ВИДЕОЗАПИСЬ СПЕЦИАЛЬНОГО ЗАСЕДАНИЯ
ДОКЛАД ЗАМЕСТИТЕЛЯ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ СОВЕТА ЕВГЕНИЯ БОБРОВА
Поводом для проведения настоящего спецзаседания послужили многочисленные обращения в Совет жителей и представителей местного самоуправления (далее – МСУ) из Ставропольского края, Московской области и других регионов на поспешность и непродуманность административной реформы по преобразованию поселений в городские округа с фактически полной ликвидацией местного самоуправления на уровне поселений и упразднением самих поселений.
Вместе с ними ликвидируются поселенческие выборные органы МСУ: советы депутатов и местные администрации. Они заменяются на некоего неподотчетного населению территориального управляющего, назначаемого главой городского округа, в интересах которого он и будет мотивирован действовать.
Все это, по мнению Совета, является фиктивной формой организации МСУ, превращаемого фактически в исполнительную власть.
Поселенческий уровень МСУ гарантирован Конституцией РФ (часть 1 статьи 131) и является основным. Конституция РФ также гарантирует населению самостоятельное участие в местном самоуправлении, самостоятельное определение структуры органов МСУ с учетом исторических и иных местных традиций, и прежде всего, через выборные органы МСУ (статьи 130 и 131).
Несмотря на колоссальную значимость предложенных изменений, они не обсуждались ни в Государственной Думе, ни в Правительстве РФ с участием ученых и специалистов, как не было и их общественного обсуждения.
В итоге 3 апреля с.г. приняты поправки в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), несмотря на категорическое возражение по ним Совета. Ни Государственной Думой, ни Президентом РФ позиция Совета, к сожалению, не была учтена.
И сейчас, на сегодняшнем спецзаседании, мы вынуждены обсуждать недочеты этого непродуманного и поспешно принятого теперь уже Федерального закона и, как это ни странно, предшествующей практики его применения, и формулировать предложения по их исправлению.
Помимо авторитетных ученых и практиков с мировым именем, к участию в заседании мы пригласили представителей правительства и специалистов:
- Нижегородской и Оренбургской областей, где эта административная реформа уже завершена и можно подвести первые итоги;
- Ставропольского края и Московской области, где реформа активно проводится, и в ряде районов встречает резкое неприятие населения и «местных элит» вплоть до самороспуска совета депутатов.
Причем в Московской области и Ставропольском крае у нас вызывает крайнюю обеспокоенность жесткое использование административного ресурса с подозрительно активным участием прокуратур и правоохранительных органов, районных администраций, управлений по образованию, культуре, ЖКХ и подчиненных им работодателей муниципальных депутатов.
Вместо более четкой регламентации в законе полномочий поселенческого и районного уровней и конкретизации ответственности действующая десятилетиями наиболее приближенная к потребностям населения система МСУ меняется на некий чиновничий административно-командный капитализм, где подведомственные представительным органам МСУ вопросы будет решать большинство депутатов, в отличие от существующего положения не проживающих в соответствующих поселениях, весьма далекое от их проблем и полностью неподотчетное их жителям. В связи с крайне несовершенным механизмом публичных слушаний станет реальностью, прежде всего, не согласованная с населением повсеместная застройка свободных земельных участков в интересах бизнеса и власти.
В этих условиях неясно, каким образом жители поселений смогут самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130 Конституции РФ), ведь из трех основ местного самоуправления поселения лишаются всех трех: территории, бюджета и многих (если не всех) полномочий.
При этом, в состав таких городских округов входят преимущественно сельские территории с населенными пунктами, находящимися друг от друга в десятках километров, вне зависимости от наличия там объективных экономических, социальных, инфраструктурных и других предпосылок, и даже без утвержденных генпланами перспектив развития.
Основные претензии Совета к административной реформе и принятому закону детально изложены в двух заключениях (моем и Совета, второе имеется в Ваших папках).
Сегодняшнее заседание мы условно разделили на три тематических блока:
- территориальная самостоятельность и управленческая автономность системы МСУ;
- состояние местного самоуправления в России и пути его реформирования;
- и более широкая тема (на перспективу): современное состояние федерализма и необходимость разработки новой концепции развития МСУ.
В первом блоке, в частности, предлагается обсудить, как обеспечить право граждан на участие в местном самоуправлении с учетом требований Конституции РФ и Закона № 131-ФЗ, включая законодательные гарантии подотчетности и подконтрольности населению поселенческих органов МСУ.
Здесь возникает вопрос о возможности отнесения системы местного самоуправления на уровне муниципальных районов к территориальным органам государственной власти субъектов Российской Федерации (т.к. районный уровень МСУ - «вторичный»).
«Встраивание» МСУ в управленческую вертикаль чревато их критически возрастающей зависимостью от региональных органов власти, чем от населения.
Упразднение поселенческого уровня МСУ несет опасность излишнего усиления и «суверенизации» региональной власти, что представляет угрозу нарушения целостности и единства всей системы государственной власти.
Нуждается в обсуждении и вопрос о возможности замены поселенческих органов МСУ сельскими старостами (с наделением их властными полномочиями), территориальным общественным самоуправлением и прочими непрофессиональными формами самоорганизации населения (в Московской области поселенческие советы депутатов приняли Положения о сельских старостах, внесенные районными прокурорами). Но старосты не способны профессионально решать вопросы местного значения, и МСУ становится фикцией.
При преобразовании городских и сельских поселений в городской округ в соответствии с Федеральным законом от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ следует законодательно обеспечить:
- возможность образования городских округов ТОЛЬКО на урбанизированных городских и непосредственно прилегающих к ним территориях и необходимость соблюдения установленных законодательством критериев преобразования поселений в городской округ (которые предстоит разработать);
- правовые гарантии сохранения права сельских жителей на социальные и имущественные льготы по государственным программам социальной поддержки села ("Земский доктор", "Молодой специалист на селе" и др.);
- сохранение самостоятельности и статуса органов МСУ у городов с богатейшей многовековой историей, включая города воинской доблести и славы (поскольку в состав территории городского округа могут входить только один город или поселок, часть 5 пункта 1 статьи 11 Закона № 131-ФЗ);
- не допустить автоматического распространения в городских округах новых градостроительных нормативов, изменившихся в сторону увеличения этажности, плотности застройки, и наоборот - снижения экологических природоохранных нормативов (наличия лесов, общей озелененности и др.);
- не допустить понижения имеющейся обеспеченности сельского населения государственными и муниципальными услугами (сохранить существующие фельдшерско-акушерский пункт, школу, отделения полиции, почты и Сбербанка);
- фактические и правовые возможности для депутатов – представителей поселений оказывать значимое влияние на принятие решений представительным органом городского округа в интересах своих избирателей, включая распоряжение средствами окружного бюджета. Сокращение местного депутатского корпуса уменьшает доступность т.н. системы «социального лифта», что выталкивает из общественной деятельности, прежде всего, молодежь, мотивированную активно действовать во благо жителей;
- правовые гарантии сохранения права на бюджетно-финансовую обеспеченность, прежде всего, за бывшими «основными» поселениями в муниципальном районе (помимо «центра» городского округа).
Во втором блоке предлагается оценить практику повсеместного шаблонного формирования городских округов и отстранения населения от непосредственного участия в преобразовании (заменой голосования населения на решение совета депутатов).
После оценки эффективности решения ключевых вопросов местного значения существующими поселенческими органами МСУ следует определить наиболее оптимальную территориальную организацию системы МСУ для разных типов муниципальных образований и критерии ее формирования (состав, выборность, подотчетность населению и др.).
Поскольку возникает опасность формальной "легализации" решений, принимаемых органами власти без надлежащего участия населения, необходимо регламентировать правовые гарантии непосредственного участия граждан в любых территориальных преобразованиях.
Следует оценить эффективность механизмов участия населения в решении вопросов местного значения и в муниципальном и общественном контроле, а также существующие социальные лифты для включения наиболее активных граждан в систему МСУ, муниципального и общественного контроля.
«Укрупнение» звеньев системы МСУ требует обеспечения доступности населению государственных и муниципальных услуг и функций, а также органов местного самоуправления в целом.
Учитывая отсутствие эффективной федеральной системы методического и кадрового обеспечения МСУ, необходимо включение вопросов обеспечения осуществления местного самоуправления и защиты права населения на МСУ в компетенцию федерального органа исполнительной власти либо создание специального такого органа.
Целесообразно учреждение должности Уполномоченного по защите местного самоуправления (при Президенте Российской Федерации либо ином федеральном органе власти).
В третьем блоке, исследовав соотношение муниципального и административно-территориального устройства, предлагается:
- сформулировать стимулы к мотивации и развитию навыков партнерства местных руководителей с населением и их сообществами;
- предложить Правительству РФ установить «мораторий» на постоянное «точечное» изменение базового законодательства о местном самоуправлении без всесторонней оценки специалистами их эффективности для населения (включая расширение компетенции и ответственности органов местного самоуправления без необходимого ресурсного обеспечения, в т.ч. через отраслевые законодательные акты).
Давайте сформулируем побольше конкретных предложений, чем эмоций.
По результатам сегодняшнего заседания предлагаю образовать в Совете постоянную комиссию или рабочую группу по обеспечению реализации права населения на участие в местном самоуправлении и включить в неё, прежде всего, специалистов, высказавших наиболее проработанные предложения.
МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ:
Подисывайтесь на канал СПЧ в Телеграмме - t.me/president_sovet