Совет при Президенте Российской Федерации
по развитию гражданского общества и правам человека

Рекомендации по итогам спецзаседания "Забота о лицах без определенного места жительства и задачи гражданского общества"

12 Апреля 2019

РЕКОМЕНДАЦИИ

66-го специального заседания Совета
при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека
на тему:
«
Забота о лицах без определенного места жительства и задачи гражданского общества»

 

14 марта 2019 г. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее – Совет) провел специальное заседание на тему: «Забота о лицах без определенного места жительства и задачи гражданского общества».

В ходе заседания была рассмотрена необходимость формирования системного подхода в оказании комплексной и доступной помощи бездомным людям, недостаточная развитость и доступность инфраструктуры социальной помощи бездомным и служб «социального патруля», проблемы документирования, регистрационного учёта и ответственности за проживание без документов и регистрации, а также существующие препятствия в реализации бездомными социальных и гражданских прав, трудоустройстве, получении медицинской помощи, социальной пенсии и др.

Заслушав выступления представителей Главного управления по вопросам миграции МВД России, Минтруда, Минздрава и Минстроя России, Пенсионного Фонда Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, органов исполнительной власти Москвы и Санкт-Петербурга, уполномоченных по правам человека субъектов Российской Федерации, а также общественных организаций помощи бездомным: «Ночлежка» (Санкт-Петербург), «Справедливая помощь доктора Лизы» (Москва), «Тёплый приём» (г. Химки), «Дом трудолюбия «Ной» (Московская обл.) и «Дом друзей» (Москва), Центра социальной адаптации для лиц без определенного места жительства и занятий имени Е.П. Глинки (Москва), Совет принял настоящие рекомендации.

 

 

 

I. О необходимости разработки и принятия концепции и государственной программы по оказанию комплексной и доступной помощи бездомным людям

 

По статистике государственных Центров социальной адаптации (ЦСА) в структуре бездомности Москвы только 14 % - это бывшие жители Москвы, а 86 % - это люди, приехавшие из других регионов. По данным МБОО «Ночлежка» (г. Санкт-Петербург) на основании более 10 тыс. анкет, средний возраст бездомного на конец 2018 г. составляет 46 лет, более 80 % - мужчины, 87 % - граждане России, средний стаж бездомности - 7 лет 7 месяцев.

По данным Мосгорстата только в Москве в 2017 г. умерло 2917 бездомных человек.

Основные причины бездомности (на конец 2018 г.): переезд в другой город в поисках работы (49,8 %), семейные неурядицы (34,3 %), мошенничество или вымогательство (18,6 %), утрата возможности снимать жильё (11,5 %), потеря работы (10,7 %), освобождение из мест лишения свободы (8 %), алкогольная или наркотическая зависимость (7,2 %), продажа единственного жилья (5,3 %), заболевания/травмы (5,1 %), не обеспеченные жильём сироты после детдома (3,3 %), другие причины: жилье сгорело или пришло в негодность, странствия, вынужденный переселенец, выселение из служебного жилья, конфликт с соседями, взыскание жилья за долги и др. (16,6 %). Уровень образования бездомных: высшее и незаконченное высшее (16 %), среднее (28 %), незаконченное среднее (9 %), среднее специальное (44 %).

Анализ проводившихся переписей населения свидетельствует о существенных недочетах в учёте бездомных людей. Реализованный в технологии переписи подход предполагает, что «членами домохозяйств бездомных» именуются и учитываются лишь люди, которые не имеют крыши над головой, ночуют там, где придется и носят с собой все пожитки. Таким образом, при проведении переписи под бездомными понимаются не все люди, которые не имеют в самостоятельном пользовании жилья, а лишь проживающие на улице фактически.

Соответственно, не учитываются не имеющие регистрации граждане, живущие у родных, знакомых либо в съемном жилье (они учитываются как члены частных домохозяйств). Нет единой технологии переписи «членов домохозяйств бездомных» как научно разработанной методики, позволяющей выявить и переписать их всех или хотя бы определить их примерное количество. Таким образом, отсутствие адекватной проблеме бездомности методологии переписи бездомных не позволяет ни оценить достоверность полученных данных, ни провести сравнительный анализ по категориям и регионам.

Кроме того, какая бы точная не была методика переписи, на ее проведение напрямую влияют сезонные факторы – в теплые месяцы многие бездомные отправляются в леса на сбор ягод/грибов.

Учитывая, что бездомность - проблема комплексная, её следует решать системой программ с разным уровнем доступа. Только комбинация гуманитарных проектов, удовлетворяющих базовые потребности человека (в питании, чистой питьевой воде, доступности гигиенических процедур, безопасном ночлеге, одежде, обуви, предметах первой необходимости и др.) и программ долгосрочного сопровождения и ресоциализации (правовое сопровождение, помощь социальных работников и психологов с предоставлением места в приюте на период сопровождения) позволит бездомным быстрее выбираться с улицы.

Применяемые в настоящее время критерии и целевые показатели оценки деятельности организаций социального обслуживания, основанные на подсчете количества предоставленных услуг и числа людей, которым эти услуги предоставлены, пригодны для использования при оценке масштабов гуманитарных программ экстренной (срочной) социальной помощи, но не годятся для оценки результатов (эффективности) реабилитационных программ.

Оценка деятельности организаций социального обслуживания бездомных в части социальной реабилитации должна основываться на количестве людей, качество самостоятельной жизни которых существенно улучшилось (они смогли найти работу, оформить пенсию, снять или получить жилье, устроиться в интернат для престарелых и др.), которые смогли выбраться с улицы и закрепиться в обычной жизни. При этом должна учитываться степень сложности конкретных случаев, с которыми работает организация.

На местном уровне, и особенно в мегаполисах, необходимы системы социального сопровождения с возможностью перехода от гуманитарной помощи в программы ресоциализации более высокого уровня.

В дополнение к реализуемым госпрограммам нужны эффективные социальные проекты помощи бездомным людям, и прежде всего, в сфере ресоциализации. Так, из прошедших реабилитационные программы в приюте благотворительной организации «Ночлежка» удалось выбраться с улицы 60% граждан. Почти половина бездомных людей, временно трудоустроившихся в работные дома «Дома трудолюбия «Ной», ежегодно находят постоянную оплачиваемую работу, позволяющую решать свой жилищный вопрос самостоятельно.

Полагая крайне важной необходимость формирования единого комплексного подхода к состоянию бездомности и работе с бездомными с учётом оценки их количества, основных причин бездомности и мер профилактики и ресоциализации, Совет рекомендует Правительству Российской Федерации:

- разработать и принять концепцию и государственную программу по оказанию комплексной доступной помощи бездомным людям с дорожной картой и планируемыми результатами реализации ключевых мероприятий по профилактике бездомности, обеспечению всеобщности и общедоступности учреждений для помощи бездомным людям, их долгосрочному сопровождению и ресоциализации на федеральном, региональном и местном уровнях;

- при разработке госпрограммы определить оптимальную методику переписи бездомных людей и на основании статистических данных о количестве, причинах и среднем стаже бездомности, смертности и др. уточнить «социальный портрет» каждой из категорий бездомных для выработки общих мер по профилактике и преодолению состояния бездомности;

- рассмотреть возможность определения в регламентах деятельности государственных и муниципальных учреждений, оказывающих социальные услуги бездомным и реализующих программы помощи людям, оказавшимся в сложной жизненной ситуации, целевых показателей (параметров) оценки эффективности работы, основывающихся на количестве людей, качество самостоятельной жизни которых существенно улучшилось (нашли работу, оформили пенсию, сняли или получили жилье, устроились в интернат для престарелых и др.), которые смогли выбраться с улицы и закрепиться в обычной жизни, а также проработать вопрос организации действенного общественного контроля за деятельностью указанных учреждений.

Указанные предложения по данной тематике являются ключевыми.

 

II. О недостаточной развитости и доступности инфраструктуры социальной помощи бездомным, её несоответствии санитарным нормативам, отсутствии служб «социального патруля» и необходимость организации приёмных семей для маломобильных бездомных людей

 

Бездомные люди выпадают из общества, которое фактически отторгает их как носителей санитарно-эпидемиологических, нравственных, криминогенных и других социальных рисков. Основная проблема живущих на улице бездомных людей – это практически полное отсутствие документов, включая удостоверяющих личность, без которых они имеют право только на экстренную медицинскую помощь. Законодательством регламентированы предельные сроки проживания в центре социальной адаптации, а время, реально необходимое для реабилитации, индивидуально для каждого и определяется многими факторами. Государственные приюты центров социальной адаптации не предназначены для длительного проживания и прежде всего людей, прибывших из других регионов.

Сталкиваясь с часто непреодолимыми сложностями в восстановлении документов и не имея денежных средств, утративший кров человек быстро деморализуется и впадает в пагубные зависимости, что усугубляет его положение, реально угрожая жизни и здоровью.

Во многих субъектах Российской Федерации отсутствуют государственные и муниципальные социальные приюты (гостиницы), центры социальной адаптации и пункты обогрева для бездомных людей (Белгородская, Воронежская, Костромская, Курская, Мурманская, Ульяновская области, Республика Алтай и др.), а там, где они есть, их недостаточно для оказания социальных услуг всем нуждающимся.

В подавляющем большинстве регионов нет специальной службы «социального патруля», полномочной принять такого человека с улицы, доставить в учреждение временного пребывания, организовать санитарную обработку, прохождение флюорографии, обеспечить питанием, гигиеническими средствами и др. В частности, в Московской области функционируют лишь 2 центра социальной адаптации общей вместимостью в 15 и 40 койко-мест, расположенные в г. Дмитров и Клинском районе, и нет службы «социального патруля».

В Ленинградской области, где Всероссийской переписью населения 2002 года было выявлено 1178 членов домохозяйств бездомных (899 – в городских населенных пунктах и 279 – в сельских), а Всероссийской переписью населения 2010 года - 161 член домохозяйств бездомных (106 – в городских населенных пунктах и 55 – в сельских), по данным реестра поставщиков социальных услуг действуют всего лишь 3 организации социального обслуживания, предоставляющие бездомным гражданам полустационарные услуги ночного пребывания, общей вместимостью 42 места. В условиях рассеянности бездомных по территории Ленинградской области, превышающей по площади большинство европейских государств, это не обеспечивает доступности социальных услуг для нуждающихся в них бездомных граждан. Аналогичная ситуация и в других субъектах Российской Федерации.

Чрезвычайно актуален вопрос социального устройства бездомных граждан преклонного возраста и инвалидов. Ожидание размещения в интернаты (дома престарелых) тянется месяцами, а порой годами. В связи с этим необходимо ставить вопрос о создании специализированных приютов типа социальных домов для этой категории бездомных. Возможно, решению этой проблемы могло бы способствовать создание системы устройства таких стариков и инвалидов в помогающие («приемные») семьи и помощи таким семьям, аналогичные существующей системе устройства в приемные семьи детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Для создания эффективно работающей модели целесообразно разработать и реализовать пилотный проект в нескольких субъектах Российской Федерации. По его результатам оценить перспективность дальнейшей реализации на всей территории России, разработать программу и правовую базу.

В настоящее время наличие, развитость и качество инфраструктуры помощи бездомным, а также доступность объектов этой инфраструктуры не входят в число индикаторов, характеризующих состояние городской среды и условия проживания людей, что лишает органы г