Генпрокуратура выступает за изменение миграционного законодательства после смерти пятимесячного Умарали Назарова

Обращение Совета в Генеральную прокуратуру Российской Федерации

Предложения постоянной комиссии по миграционной политике и защите прав человека в сфере межнациональных отношений

ПРЕДЛОЖЕНИЯ
по совершенствованию законодательства Российской Федерации о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации
и практики его применения

Раздел 1. Поправки в федеральное законодательство в части совершенствования правового положения иностранных граждан и упрочения гарантий защиты их прав.

1. Иностранным гражданам и лицам без гражданства, не нарушившим законодательство в период своего пребывания на территории Российской Федерации, продлевать срок пребывания и (при их желании) менять цель въезда в Российскую Федерацию без выезда за пределы страны.

2. Внести поправки в п. 4 ст. 26 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» о возможности запрета въезда в Российскую Федерацию «иностранному гражданину, неоднократно (два и более раза) в течение трех лет привлекавшемуся к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, - в течение трех лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности», как недопустимо жесткой мере наказания. К лицам, совершившим незначительное нарушение режима пребывания, ограничиваться предупреждением или применять штраф, а не выдворение. Возможность выдворения сохранить как альтернативное дополнение штрафу. Ярким примером существующей нелепости стал запрет на въезд в Россию главного режиссера московского театра имени В. Маяковского Миндаугаса Карбаускиса.

3. Закрепить в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), что административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации является крайней мерой принуждения и применяется лишь к лицам, допустившим грубое нарушение законодательства, а также ранее привлекавшимся за совершение правонарушений к повышенной административной ответственности (например,    в   виде   административного   ареста).   Недопустимо выдворение граждан, не совершивших грубого правонарушения и ранее к административной ответственности не привлекавшихся.

4. Закрепить в КоАП РФ либо в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее - ФЗ «О правовом положении иностранцев в РФ») возможность и основания добровольного контролируемого выезда иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации (с разъяснением порядка выезда, включая приобретение билетов за свой счет).

5. Внести изменения в ч.ч. 1.1 и 3 ст. 18.8 и ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ в части назначения наказаний за соответствующие правонарушения в двух крупнейших мегаполисах в виде штрафа с административным выдворением или без такового. При этом предложить Верховному Суду Российской Федерации обобщить судебную практику по ст.ст. 18.8 и 18.10. КоАП РФ; разъяснить судам необходимость исследования и оценки доводов лиц, привлекаемых к административной ответственности по данным статьям, о риске подвергнуться запрещенному обращению в результате выдворения, о малозначительности нарушения (например, если срок нахождения превышен на несколько дней), о нарушении в силу крайней необходимости; учитывать при этом наличие уголовного преследования таких лиц в стране исхода, запрет на возвращение лиц в условия, чреватые применением к ним запрещенного обращения, и позицию Европейского суда по правам человека по аналогичным делам.

6. Предусмотреть выдачу иностранным гражданам памятки об основных положениях миграционного законодательства и об ответственности за их нарушение, написанной на их родном языке и вручаемой при получении миграционной карты.

7. Постоянно вести разъяснительную работу по информированию трудовых мигрантов из числа иностранных граждан и их работодателей о действующих в России правилах въезда, пребывания и осуществления трудовой деятельности, в т.ч. на информационных стендах в подразделениях ФМС России и постоянно проводимых семинарах с работодателями, представителями диаспор и трудовыми мигрантами. Рекомендовать ФМС России принять об этом соответствующий нормативный правовой акт.

8. Учитывая, что Пограничная служба ФСБ России является лишь исполнителем решения о закрытии въезда, которое может быть принято 9 различными федеральными органами исполнительной власти, целесообразно создать объединенную информационную базу таких лиц с порядком конфиденциального доступа, аналогичном сайту gosuslugi.ru.

9. Предложить МВД России ориентировать сотрудников полиции на необходимость осуществлять проверку документов у граждан (в т.ч. иностранных граждан) только по основаниям, предусмотренным ч. 2 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», не допуская этнически обоснованных проверок документов и доставлений.

10. Не допускать задержания иностранных граждан, привлекаемых к ответственности за нарушение правил миграционного учета, без сотрудников ФМС России; прекратить подмену сотрудников ФМС России сотрудниками полиции.

11. Исключить из практики полиции такие типичные нарушения прав иностранных граждан, как:
а) признание нарушением правил регистрационного учета временного пребывания зарегистрированного иностранного гражданина не по месту регистрации (адресу оформления ему миграционного учета);
б) задержание и доставление за нахождение на улице без документов, удостоверяющих личность;
в) выдворение граждан, супруг, дети или другие близкие родственники которых постоянно проживают на территории Российской Федерации;
г) невыдачу выдворяемым копий подлежащих обжалованию постановлений;

12. Рассмотреть вопрос усиления ответственности руководства территориальных подразделений ОВД за непринятие мер по пресечению деятельности по изготовлению и сбыту поддельных государственных документов, а также рекламы этих услуг в СМИ. В частности, возможно установить, что наличие в свободном доступе на территории обслуживания органа внутренних дел предложений о приобретении подложных документов является показателем, отрицательно характеризующим деятельность органа внутренних дел (внести дополнение в указ Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»).

Раздел 2. Совершенствование механизма государственного надзора за выдачей иностранным гражданам сертификатов о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации.

1. Внести изменения в ФЗ «О правовом положении иностранцев в РФ» в части:
а) отмены сдачи иностранными гражданами и лицами без гражданства экзамена на знание истории при выдаче патента,
б) замены экзамена по основам законодательства Российской Федерации экзаменом по основам права и миграционного законодательства Российской Федерации при выдаче патента, разрешения на временное проживание и вида на жительство в Российской Федерации.

2. Проработать вопрос о возможности иностранным гражданам и лицам без гражданства официально временно работать в период оформления патента (напр., законодательно установить им возможность работать при предъявлении подтверждения о сдаче экзаменов, прохождении медобследования и оплаты госпошлины). Оформление патента занимает 2 недели и более, в течение которых иностранный гражданин не вправе работать.

3. Увеличить срок получения патента с 30 до 60 дней со дня въезда в связи с длительным сроком его оформления и выдачи.

4. Законодательно урегулировать основные организационные принципы порядка и формы проведения региональных экзаменов, а также существенных критериев региональных документов, подтверждающих владение иностранными гражданами русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации, в сравнении с федеральными. До их определения не выдавать вышеназванные региональные документы в субъектах Российской Федерации. Наличие в разных субъектах различных порядков и форм сдачи экзаменов может привести к нарушению прав иностранных граждан. Им каждый раз придется вновь сдавать экзамен, чтобы получить новый документ, признаваемый на территории данного субъекта Российской Федерации.

Также существует опасность того, что образовательные организации, назначенные одним субъектом Российской Федерации и проводящие экзамен в т.ч. и в зарубежных странах, будут выдавать документ, непризнаваемый при выдаче патента гражданам данного государства в других субъектах Российской Федерации.

Таким образом, возможность одновременного существования федерального сертификата и тождественных ему документов, выдаваемых по законодательству субъектов Российской Федерации, при неурегулированности важных организационных принципов введения новых региональных документов может нарушить права иностранных граждан, спровоцировать негативную реакцию национальных диаспор и создать социальную напряженность.

5. Создать объединенную информационную базу выданных образовательных сертификатов, а также региональных документов о сдаче экзаменов между уполномоченными образовательными учреждениями, Рособрнадзором и ФМС России.

6. Предусмотреть в подзаконном нормативном правовом акте обязанность ФМС России хранить копии выданных иностранным гражданам образовательных сертификатов.

7. Рассмотреть возможность выдачи на определенный срок патентов на осуществление трудовой деятельности иностранным гражданам, не прошедшим успешно тестирование. Предусмотреть в таких случаях предоставление соответствующей справки, а также регламентировать срок, в течение которого иностранный гражданин должен подтвердить повторную сдачу тестов и предоставить соответствующий сертификат (в противном случае возможно аннулирование патента в предусмотренный срок).

8. В системе правоохранительных органов определить орган, уполномоченный контролировать соблюдение законодательства в сфере выдачи иностранным гражданам сертификатов и региональных документов о сдаче ими комплексного экзамена.

9. Дополнить п. 4 ст. 15-1 ФЗ «О правовом положении иностранцев в РФ» нормой, в соответствии с которой Минобрнауки России будут дифференцированы уровни сложности комплексного экзамена в зависимости от правового статуса, на который претендуют иностранные граждане, а также будет обеспечено распространение действия более высокого уровня комплексного экзамена для соискателей более низкого правового статуса.

10. Дополнить п. 2 ст. 15-1 ФЗ «О правовом положении иностранцев в РФ» нормой о механизме объединенного информационного учета и оперативного обмена сведениями о лицах, сдавших экзамен по федеральной и региональной процедуре и получивших сертификат или свидетельство о владении русским языком как иностранным, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации. Целесообразно поручить создание соответствующей объединенной системы Минобрнауки России.

11. Обеспечить доступность контрольно-измерительных материалов комплексного экзамена и обучающих программ для самоподготовки иностранных граждан для увеличения эффективности комплексного экзамена как инструмента адаптации и интеграции в российское общество.

12. Предусмотреть в подзаконном нормативном правовом акте Минобрнауки России создание центров тестирования в регионах Российской Федерации на базе образовательных организаций.

13. Поручить Минобрнауки России разработать регламент контроля за деятельностью центров тестирования в регионах РФ, на базе которых организуется проведение комплексного экзамена, в части обеспечения соблюдения законодательства в сфере тестирования и качества экзаменационных процедур.

14. В отношении региональных экзаменов представляется необходимым наделить Минобрнауки России полномочиями по утверждению порядка и критериев отбора образовательных организаций, проводящих данный экзамен, согласованию порядка и форм проведения экзаменов и контрольно-измерительных материалов, а также определить технические требования к свидетельствам, выдаваемым региональными образовательными организациями.

Раздел 3. Изменение правоприменительной практики в сфере выдачи патентов на право осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства.

1. Полностью исключить участие посредников в процедуре выдачи патентов на право осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации.

2. Увеличить количество мест подачи документов и мест выдачи патентов в субъектах Российской Федерации.

3. Проработать с ФНС России возможность максимального сокращения срока оформления ИНН трудовым мигрантам из числа иностранных граждан и лиц без гражданства.

4. Рассмотреть вопрос рассрочки оплаты патента отдельным социально незащищенным категориям лиц (возможно, с небольшим завышением его годовой оплаты при рассрочке): инвалидам, одиноким женщинам с детьми, лицам старше 60 лет, студентам и др. Таких достаточно много среди прибывших в Россию пострадавших жителей юго-востока Украины. Временное убежище в московском и ленинградском мегаполисах им не выдается при отсутствии проживающих в Российской Федерации родственников первой степени родства. Работать без патента они не могут, в субъектах Российской Федерации их никто не ждет, и у многих нет столь большой суммы на патент единовременно.

5. В деятельности У ФМС России по субъектам Российской Федерации:
- немедленно обеспечить принятие документов на выдачу патентов у всех желающих получить их через подразделения УФМС;
- исключить отказы в приеме документов у лиц, подтверждающих наличие миграционного учета почтовым уведомлением о регистрации (мотивируемые ссылками на отсутствие в базе данных соответствующих сведений), а также другие непредусмотренные законодательством основания отказа в принятии документов.

6. Генеральной прокуратуре России, Следственному комитету России и МВД России:
- принять действенные меры по неотвратимости привлечения к ответственности лиц, изготавливающих и сбывающих поддельные государственные документы, а также рекламирующих эти услуги в СМИ, в т.ч. вблизи с территорией миграционных центров и территориальных отделов ФМС России;
- учитывая существенное количество лиц, ежегодно привлекаемых к административной и уголовной ответственности за подделку, изготовление и сбыт поддельных документов, необходимо проведение информационно-пропагандистской кампании в средствах массовой информации для информирования о неправомерности данных действий, статистике привлечения к ответственности и формирования в обществе нетерпимого отношениях к данным правонарушениям. Повсеместная реклама подобных услуг вводит многих граждан (прежде всего, лиц с невысоким уровнем образования и иностранных граждан) в заблуждение мнимой законностью приобретения государственных документов в коммерческих организациях и у посредников, за что впоследствии они привлекаются к ответственности;
- проработать вопрос совершенствования баз данных информационного
учета для контроля предметов учета и быстрой проверки подлинности
документов.

Настоящие предложения подготовлены Постоянной комиссией по миграционной политике и защите прав человека в сфере межнациональных отношений Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека.

Комментарий члена СПЧ Максима Шевченко

Российский МИД подключился к расследованию гибели в Санкт-Петербурге младенца из Таджикистана. Такое решение в дипведомстве приняли в ответ на ноту таджикистанского посольства в Москве. Подробнее об инциденте — в реплике журналиста Максима Шевченко.

В Санкт-Петербурге умер младенец Умарали Назаров, пяти месяцев отроду. Дело было так. 13 октября 2015 года сотрудники УФМС Адмиралтейского района города Санкт-Петербурга по причине нарушения миграционного законодательства задержали граждан Республики Таджикистан Далера Назарова и Зарину Юнусову и отвезли в Первый отдел полиции УМВД России по Адмиралтейскому району города Санкт-Петербург. Вместе с Далером и Зариной был задержан и их сын – младенец Назаров Умарали, 20.05.2015 года рождения.

СМИ сообщают, что «по приезду в отделение полиции, без составления необходимых процессуальных документов, предполагаемых нарушителей миграционного законодательства затолкали в камеру временного содержания», а пятимесячного Умарали отняли у мамы, при этом не сказав, куда собираются отвезти ребенка. В тот же день граждан Таджикистана Назарова и Юнусову повели в судебный участок для проведения судебного процесса по делу об административном правонарушении. По истечении более чем пяти часов судом было вынесено постановление об административном выдворении указанных лиц, с самостоятельным выездом. После чего гражданка Зарина Юнусова пошла за поиском своего сына в указанный отдел полиции.

Сотрудники Первого отдела полиции УМВД РФ по Адмиралтейскому району Санкт-Петербурга (запомним это наименование!), как пишут СМИ «не оказали содействия в решении данного вопроса, не сообщили ей адрес ее сына». За все это время Зарина Юнусова не знала, куда дели ее пятимесячного сына. Не найдя его к поздней ночи, Зарина Юнусова вернулась домой.

Утром 14 октября ей позвонили и сообщили, что Умарали скончался. Страшная и скупая бытовуха этого хладнокровного детоубийства исключает эмоции. Просто представьте себя на месте матери и отца. Вас заталкивают в камеру, из рук вырывают плачущего младенца. На жалкие попытки возразить (наверняка вы плохо владеете русским языком) отвечают жестко и безразлично. Вы слышите за лязгнувшей запором дверью камеры удаляющийся плач вашего ребенка и непонятный ленивый с матерком разговор унесших его людей в сером. О чем, о чем они говорят? Не сделают ли они ему больно? Пять часов ожидания и отчаяния. Вас волокут к судье. Вас выталкивают из суда. Вы пытаетесь узнать, где ваш сын.

Вы же не верите в то, что люди — это равнодушные звери, отнимающие у матери и выкидывающие чужого детеныша на помойку? Они, наивно думаете вы, тоже отцы и матери (там ведь, наверняка, и женщины были). Над вами смеются, вас выталкивают вон и вам не отдают вашего сына. Вы идете домой. Приходит ночь. Представьте себя этой ночью…

А утром – звонит телефон и равнодушный сообщает вам (на малопонятном языке), что вы можете прийти и забрать вашего мертвого младенца. А суд приказал вам катиться в свой Таджикистан. И вы стоите и смотрите на грязную, в трещинах стену съемной квартиры…

Что еще добавить к этому? Ума не приложу…


Источник: КоммерсантЪ-FМ

Ответ Генеральной прокуратуры Российской Федерации